我国生态文明建设的制约因素与对策选择

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摘要：建设生态文明是我国社会主义事业的重要组成部分。

当前我国生态文明建设面临诸多制约因素，既涉及经济因素，也涉及观念和制度因素。

我国生态文明建设的关键是要以科学发展观为指导，转变经济发展模式，培育公民生态文明意识，加强生态法制建设和提高环境管理效率。

关键词：生态文明
建设
科学发展观
生态环境问题已成为当今全球普遍关注的问题。

党的十七大报告明确提出把“建设生态文明”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，十七届四中全会对此再次做了强调，这表明生态文明建设在我国社会主义事业建设中的重要性和紧迫性。

当前我国生态文明建设面临诸多压力与挑战，既涉及经济因素，也涉及观念和制度等因素。

面对严峻的形势，如何加快建设我国生态文明就成为一个亟待解决的重大课题。

一、当前制约我国生态文明建设的主要因素1.传统工业文明发展观尚未消除
长期以来，人们对环境和生态问题没有给予应有的重视而导致生态环境问题成为制约经济、
社会发展的一个重要因素，传统工业文明发展观的存在是其主要原因。

传统的工业文明的发
我国生态文明建设的制约因素与对策选择
安秀伟
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展观是一种狭隘的、片面的和非生态性的发展观，引导人们片面地追求经济增长，而忽视了人、自然、社会的协调可持续发展。

首先，这种发展观把经济增长率看作是社会发展的唯一尺度，把ＧＤＰ作为指挥经济发展的指挥棒。

ＧＤＰ作为国民经济核算体系，有其科学性和可操作性，但是没有将环境污染和生态破坏纳入其中。

第二，这种发展观把物质文明的发展作为唯一的价值目标，从而忽视了人的发展和生态系统的平衡性。

第三，这种发展观是一种形而上的发展观，只重视眼前的利益，导致了经济活动的短期性。

这种片面的发展观表现在对自然的态度上就是肆无忌惮地掠夺自然资源，忽略环境的承载能力和生态的可持续限度，甚至以牺牲生态环境的承载力为代价，从而导致了生态危机和一系列的经济、社会问题。

面对日益严重的生态危机，虽然人们已经认识到了工业文明时期的发展观存在缺陷，也一再倡导与绿色文明相匹配的现代发展观，可这并没有完全内化为人们的意识，在经济与生态利益发生冲突时，人们往往还是会以牺牲生态效益为代价来谋求经济的发展。

２．公众环保意识缺失
随着我国生活质量的提高和现代传媒的发展，特别是随着重大环境问题的披露，越来越多的公众开始关注环境问题，认识到生态环境问题后果的严重性。

但这并不意味着我国公众具备足够的环境意识。

我们对环境意识的界定是“人们在认知环境状况和了解环境规则的基础上，根据自己的价值观念而发生的参与环境保护的自觉性”，它最终要体现在有利于环境保护的行为上。

这里的
“环境”是指影响所有人生存和发展的、具有全球性的地理物质环境，“环境状况”则指这类环境的客观存在、目前发生的问题及其对人类的影响，
“环保规则”指有关环境保护的法律、政策、措施以及环保运动等。

可见，环境意识是以自觉的实际行动为落脚点，以对人类社会生存的关怀为基础，以对环境保护的法律、政策措施的了解为支撑。

从这个意义上说，我国公众的环境意识缺失相当严重。

目前，我国公众对环境保护的认识停留在浅层次上。

首先是对环境问题认识的浅层次。

大多数公众认为环境问题就是环境污染，环境保护就是治理环境污染。

其次是环境要求和环保行为的浅层次。

我国公众对环境的要求是新鲜的空气、清澈的水流和安静的空间，公众参与的环保行为主要集中在能使个人的生存空间迅速改观并能从中获得利益的行为上。

再次是维权意识的浅层次。

我国公众关注环境保护的出发点是维护个人利益，只有当环境问题影响个人生活、损害自身利益时才会采取一定行动予以维护，而对公共环境的维护缺乏责任意识和监督意识。

３．环保法律不够健全
我国环境保护法律法规中主要存在两个方面的不足：一是环保法律内容的滞后。

尽管我国以《宪法》和《环境保护法》为基础，颁布了一系列环境保护的法律法规以及部门规章，但仍滞后于环境保护实践的需要。

第一，
计划经济时代制定的环境保护法律法规不适应市场经济条件下经济、社会与生态环境协调发展的需要，当前诸多环境破坏行为就是由于法律法规的不完善所致。

第二，环境立法缺乏公民环境权利具体内容的规定，造成公民环境维权意识的淡薄和维权行为的困难。

第三，环境保护法律中一些抽象和原则的规定没有在民事诉讼法和行政诉讼法等程序中得到体现，缺乏可操作性，制约了以法律手段解决环境和生态问题的效果。

二是法治震慑力不足。

例如刑法第３３８条明确规定，只有当排污行为造成重大污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果时，才有可能定罪。

对于造成污染事故、损失一般的排污行为，刑法并无论及。

且环境污染处罚的最高金额是１００万元，这对现代化的大规模企业缺乏威慑力，导致一年一度的
“环保风暴”和“行政处罚”收效甚微。

“统计数据显示：我国环境违法成本平均不及治理成本的１０％，不及危害代价的２０％。

”相反，违法成本低于守法成本的悖论刺激了一些守法企业向违法轨道的转移。

４．环保管理体制不完善
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我国环境保护实行的是各级政府对当地环境质量负责，环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的管理体制。

这种管理体制带有计划经济体制的痕迹，在市场经济条件下难以发挥其应有的监督管理作用。

一是地方政府在发展地方经济和实施环境保护职能中对前者的偏重，使地方政府由地方环境的监护人变成环境污染主体的保护者。

同时，我国长期以来在干部管理体制上实行用具体的经济指标作为上级对下级考核评价的最重要标准，因此发展地方经济是地方政府的最大追求。

二是地方环境保护部门的双重领导体制制约了其作用的发挥。

我国地方环保部门接受地方政府和上级环保部门的双重领导，但其财权和人事权取决于地方政府，因而在对法律负责还是对地方政府负责的两难境地中，无论是环保部门的领导还是工作人员大都选择了后者。

三是地方政府“对本地环境质量负责”的管理体制对跨区域和流动性的生态环境问题缺乏有效的治理手段和方法。

环境保护和治理涉及到中央和地方、地方和地方的利益分配。

作为利益主体和当地环境质量的保护者，地方政府往往不会主动承担生态环境的治理成本，而是千方百计将它转嫁给中央或其他行政区域。

二、我国生态文明建设的对策选择
要实现我国生态文明建设的目标，关键是要在科学发展观的指导下，转变经济发展模式，建设环境友好型社会，培育公民生态文明意识，进一步加强生态法制建设和提高环境管理效率。

１．以科学发展观指导我国生态文明建设
科学发展观作为中国特色社会主义建设新阶段的产物，是新时期党治国执政的重要指导思想和行动纲领，是当代中国发展的根本理念。

其基本要求是：既要坚持以经济建设为中心，以发展为第一要务，同时又要求这一发展必须具有全面性、协调性和可持续性，实现又快又好的发展。

我国的生态文明建设必须以科学发展观为指导，要从我国特殊的自然生态环境、人口素质状况、经济文化发展水平和社会政治
条件出发，建设中国特色的生态文明。

作为一
个发展中国家，我们仍然要把发展作为包括生
态文明在内的整个文明建设的基本手段，通过
进一步解放和发展生产力，促进经济社会的发
展，进而推动生态文明建设。

同时，作为一个
后发展国家，我们要充分吸取发达国家在经济
与生态环境方面的教训，借鉴环保方面的先进
经验，做好环保工作，力求在促进经济发展的
同时，最大限度地降低发展的生态环境代价。

为此，我们必须抓好三个方面的工作：一是要
实现经济发展方式的战略性改变，实现从资源
粗放型向资源节约型经济发展方式改变。

二是
要调整产业结构，发展环境友好型生态产业。

三是要发展循环经济，促进资源的循环利用。

正如中央所要求的，在实现现代化的道路中，
必须把控制人口、保护环境、节约资源放到重
要位置，实现经济发展和人口、资源、环境相
协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好
的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。

２．培育公民生态文明意识
生态文明是人类实践的产物，其主体是现实
中的人，全民参与是生态文明建设的根本，而“意
识是行为的起点。

公民意识从根本上决定了公民
在生态文明构建中的角色认知、态度倾向与价值
判断等，进而构成生态文明制度与政策的价值基
础和本质内涵。

”因此，培养全民生态文明意识，
是建设生态文明的基础性工程。

生态文明是超越国家和民族之上的全人类
的共同利益，通常属于市场失灵的范围，因此在
培养全民生态文明意识这项基础性工程中，政府
应当在价值引导方面起积极作用，使全民充分认
识和尊重自然生态的内在价值，让“人、自然、社
会和谐共生”的观念深入人心，使保护生态环境，
建设生态文明成为全民的自觉行为。

培育公民的
生态文明意识，首先将生态文明意识教育内容系
统化，包括生态环境知识、生态道德、生态经济
观、生态政治观和生态法制教育等，逐步建立完
整的生态环境教育体系。

其次要将形式多样化，
可以利用植树节、世界环境日、世界水日、国际保
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护臭氧层日、中国保护母亲河日、中国土地日等环境节日开展环境知识教育和宣传，也可以通过出版书籍、
报纸和各种刊物，召开报告会、研讨会，开设主题网站以及举办公益活动等各种形式进行教育。

同时要加强学校教育，把生态教育渗透到中小学教育、
高等成人教育、职业培训教育以及行政党校教育中，将生态文明知识纳入教学体系，并做好实践教育环节，而且要建立相应的考评体系。

３．加强生态法制建设
为适应新形势下经济建设的需要，首先必须修改计划经济色彩浓厚的环境保护法律法规，按照市场经济体制下生态环境与经济社会协调发展的要求，尽快确立一些重要的、行之有效的环境管理制度，如污染赔偿制度、生态补偿制度、环保考核与责任追究制度、信息公开化制度、清洁生产制度；与此同时，为有效抑制环境污染和生态破坏行为，有关循环经济发展、生物多样性保护、资源节约、环境税收、环境污染经济核算、有毒有害废物监管、安全与健康（ＥＳＨ）等重要领域的法律也亟待制定或修改。

其次要提升对环境违法行为的震慑力。

第一，在法律上赋予环境保护管理部门以更大的制约权力。

一方面赋予环保行政主管部门强制执行权：有权依法采取查封、冻结、没收、暂扣、拆除排污设施、吊扣排污许可证以及限期治理和关停企业的决定权：另一方面，赋予环保部门一票否决权，在组织上提高环保部门在政府中的地位，使之可以真正参与和影响各项发展政策、规划和重大决策的制定，成为政府决策的重要参与机构。

第二，加大执法机构对环境违法行为的处惩力度。

当务之急是解决“违法成本低，守法成本高”的问题。

改进罚款的设计机制，提高罚款额度，加大违法成本，真正使罚款这一处惩手段在环境违法处惩中发挥杠杆作用。

第三，提高环境执法投入力度。

先进的技术装备和相应的技术队伍是保证执法效能的物质基础。

各县（市、区）政府要逐年加大对环境保护资金的投入，重点解决环保部门在机构编制、人员
经费、办公条件、执法装备等方面存在的问题，在人力、财政、设备上给予更大的保障，以提高环境监察队伍的整体能力。

４．提高环境管理效率
目前而言，主要做好以下几方面工作：第一，强化政府环境保护责任，将环保任务落到实处。

在法律上将环保职责定位在各级政府身上（而非政府环保主管部门），明确规定地方各级人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域环境保护的第一责任人。

同时，实行“环境政策与政绩考核”相结合的政绩考核制度。

把环保纳入考核，在考核各地经济工作和领导干部政绩时，不但要看经济效益，还要考核社会效益和生态效益。

第二，理顺环保部门的管理体制，切实发挥环境保护部门的监管职能。

一方面，理顺环保部门上下级之间的关系，解决职能交叉、责任不清、权力不明等问题。

根据生态系统的特点，重新界定环保管辖权属范围，将“财权与人事任免权”统一收归中央环保部门，设置从中央到地方的环境管理机构，使地方各级环保部门独立于同级地方政府；另一方面，确立环保部门统管其它依法行使环境管理权的部门和资源管理部门的权力。

第三，建立新型的区域环境管理制度，深化区域环境合作。

新型的区域环境管理摒弃传统的单边行政，奉行合作治理，把大量跨越区域的公共问题纳入自身的管理范围，制定相应的区域公共政策和区域公共治理的制度。

为加强环境保护的横向联系，推进区域的协调发展，各省、市县政府之间应该打破地方保护主义和区域壁垒，建立常常沟通、相互协调的联动机制，倡导区域相互依存的理念，以互惠双赢为关系准则，推进和深化区域合作。

当前，生态恶化已成为制约我国经济和社会发展的主要瓶颈。

我们要加快改革开放和现代化建设步伐，推进中国特色社会主义的伟大事业，必须深入贯彻落实科学发展观，高度重视和加快生态文明建设。

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（作者单位：山东师范大学政治法律学院）
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