美俄日国防科技工业管理体制及特点

美俄日国防科技工业管理体制及特点
苗　宏　周　华
(南京陆军指挥学院)
摘　要:当前,我国国防科技工业管理体制改革正在不断深化,充分吸收和借鉴美国、俄罗斯、日本等军工大国的国防科技工业管理经验,必定有助于我们选择科学的、符合国防科技工业管理规律的管理体制。

本文总结分析了美国、俄罗斯和日本的国防科技工业管理体制及特点,并对我国国防科技工业管理体制改革提出了几点启示。

关键词:国防科技工业　管理体制
由于各国政治制度、国防体制、经济体制的不同,以及国防科技工业发展阶段的不同,因此国防科技工业的管理体制也各有不同。

本文对比较典型的美国、俄罗斯和日本三个军工大国的国防科技工业管理体制模式进行分析研究,以期对我国国防科技工业管理体制改革有一定的启示和借鉴。

一、美国国防科技工业管理体制及特点
当今世界,美国的国防科技工业是规模最大、水平最高的。

其国防科技工业管理体制如图1所示。

美国政府对国防科技工业的管理也是最复杂、最具典型性的。

美国政府中涉及国防科技工业管理的主要部门是国防部,还有能源部、宇航局、商务部、国务院等。

美国的国防科技工业力量主要是私营企业,还有少量政府、军队的科研生产力量。

国防部组织军兵种提出武器装备需求,经国会批准和总统签署指令后,由国防部并组织军兵种实施武器装备科研生产计划。

在国防部提供的采办经费(包括武器装备购置费和必要的科研生产条件建设费)支持下,政府、军队、私营的科研院所和企业进行武器装备的论证、设计、研制、生产。

对核武器、军用航天系统的研制生产,国防部要和能源部、宇航局共同组织实施。

美国有一系列法令要求国内在同等条件下优先采购国产军品,进口军品很少。

加之美国国防科技工业的高度发达,国内采购在相当程度上维持了美国的国防科技工业基础。

美国虽然没有专门的国防科技工业发展战略文本,但美国政府对国防科技工业发展的各种政策引导、在武器装备发展上的规划计划,事实上形成了一个国防科技工业的发展战略。

当前和今后一段时期美国国防科技工业的发展战略总体上是追求全球武器装备优势,不断增加投资,充分利用全国以及全世界的科技工业力量来发展美国的国防科技工业。

在军品科研生产过程中,国防部和军队有专门的工作机构进行采办的管理,对军品科研生产的全过程进行监控。

国防部每年都要制定关键技术计划,对那些影响武器装备和国防科技工业发展的关键技术给予重点支持。

国防部、国务院和商务部对军品的进出口、军工技术转让进行许可证管理。

美国国防科技工业管理体制大致呈现出以下几个主要特点:
一是统分结合。

作为美国国防科技工业的最主要的管理部门,美国国防部实行国防部长办公厅统一领导和三军分散实施相结合的管理体制:宏观政策和计划审批、协调由国防部统筹;三军作为武器装备采办全过程的执行部门,在国防部
统一领导下,负责本军种采办的具体实施,包括编制军种的采办计划、预算,并组织、协调和落实。

因而,这种“统分结合”的管理体制,使得各部门职责分工明确,既有集中统一,又有业务自主。

二是分级管理、层次分明。

具体的采办过程又分两个层次,实行政策、计划和具体实施分开管理:国防部长办公厅及其领导负责采办,技术与后勤的副部长办公室主管装备采办的方针政策、规划计划、经费预算和业务协调;各军种负责在国防部统一领导下,组织本军种采办计划的制订、项目的实施和经费落实。

此外,在各军种内部也分有管理层次,这种“分级管理、层次分明”的管理体制,既有利于领导层摆脱具体事务,集中精力做好战略决策和宏观调控,也便于实施层全力抓好项目的管理实施,避免过多的行政干预。

三是建立多方位的沟通渠道。

国防部负责采办、技术与后勤的副部长办公室设有工业事务副部长帮办和设施副部长帮办职位,以及弱小企业利用局和国际合作局,通过各种手段加强与国防科技工业界的联系。

国防部还建立了若干协调委员会,如“航空航天协调委员会”,保持与其他有关政府部门的协作。

同时,国防部设联合需求监督委员会,保持与作战指挥部门的联系。

这种“建立多方位沟通渠道”的管理体制,可以就重大问题实行集体讨论,有利于吸纳各方意见形成统一决策,并避免了各自为政、政出多门现象的发生。

二、俄罗斯国防科技工业管理体制及特点
前苏联解体后,俄罗斯继承了前苏联的主要国防科技工业。

前苏联曾是与美国并驾齐驱的世界军工超级大国,但其管理模式与美国大不相同。

而俄罗斯的管理模式一直在不断变化,与前苏联己有很大不同,并且还在处于变动之中。

目前其国防科技工业管理体制如图2。

前苏联是苏共集中统一领导的政治体制,对国防科技工业发展的任何重大决策都要由苏共中央最高领导决定。

苏联政府(部长会议)对国防科技工业的管理是在苏共中央的领导下进行
的。

部长会议内的国防部和各国防工业部共同对国防科技工业实施具体管理。

前苏联的军工科研院所、企业均为国有。

国防部代表军队提出武器装备需求,各国防工业部组织所属科研院所和企业进行武器装备的科研生产。

武器装备的定价基本上由国防部和各国防工业部决定,军工科研院所和企业的一切运行费用由政府承担(各国防工业部具体实施投资管理)。

前苏联国防科技工业的发展战略是紧追美国,集中国家财力发展军工,建立专门的军工体系,以规模优势弥补水平劣势,争取与美国的总体实力不相上下。

前苏联武器装备几乎全是国产,但也一直是想方设法搞到西方的先进技术。

由于行政上的隶属关系,对武器装备科研生产的管理是以政府各国防工业部和军工科研院所、企业共同承担的,国防部和军方的作用并不突出。

对军品贸易的管理,则要涉及国防部、外交部、各国防工业部,由部长会议和苏共中央最后决策。

俄罗斯建国后,由于其他领域实力特别是经济实力的大幅度下降,国防科技工业成为俄维持大国地位的一个重要砝码。

俄罗斯实施了确保国防科技工业力量不能流失,继续在重点领域保持领先,与美国有一定的抗衡能力的发展战略,确保总体上仅次于美国,并在某些方面不次于美国,同时大大领先于其他国家。

国防科技工业的政府管理则由工业科技部承担,国防部通过军品订购参与管理。

由于国内需求剧降,政府积极鼓励军品出口,放松管制。

对军工科研生产的管理基本由科研院所和企业自主,国防部和军方仅对国内采办进行管理监督。

军品贸易由工业科技部、国防部、外交部共同管理。

俄罗斯国防科技工业管理体制呈现出的主要特点是:国防科技工业管理体制处于不断的改革和调整中,但总体趋势是国防科研和生产的规划和费用管理权逐步向国防部集中;国防科技工业管理体制由多个国防科技工业部门的设置向国家综合部门融合。

具体的管理机构可分为国防部和其他政府部门两个系列,分别从不同角度进行管理。

三、日本国防科技工业管理体制及特点
日本作为第二次世界大战的战败国,国防科技工业的发展受到一定的制约,也正因为如此,其国防科技工业的发展却走出一条“寓军于民”之路,而“寓军于民”国防科技工业发展道路正是当今世界各国都极为推崇的。

在日本,诸如丰田、三菱、富士等世界知名企业事实上都是军民结合型企业。

在日本,参与国防科技工业管理由三个方面即政府系统、军队系统和民间系统构成:
第一方面政府系统。

内阁总理大臣亲自掌管国防事务,审批有关武器装备发展的方针政策、规划计划及其他重大事项,必要时召开安全保障会议进行审议。

安全保障会议是内阁有关国防事务的最高审议机关和综合咨询机构,参与审议重大国防问题,包括国防基本方针、防卫计划大纲、国防产业的调整计划大纲等。

内阁会议是国防问题的最高决策机构,负责对提交国会审议的有关国防问题的法律草案、预算草案作出决定,制定有关政令,决定有关国防的重大方针和计划。

经济产业省是日本政府管理军工生产的职能机构,主要通过制定有关法规政策并实施情况,对军工生产进行宏观调控。

第二方面军队系统。

防卫省是日本最高军事统帅机关和军工产品的国内唯一用户。

它没有管
理民间企业军工生产的政府职能,而是通过合同方式实施武器装备发展和采购计划,并对军内的科研工作实行计划管理。

有关武器装备的规划计划及其他重大事项,均由机关归口部门呈报防卫省长官审批,必要时召开装备审议会审议,审议结果报总理大臣审批。

装备审议会是防卫省长官在发展武器装备和军事技术方面的审查和咨询机构。

自卫队武器装备和军事技术的发展方针、规划计划、重要技术发展项目、武器系统战术性能指标与制式规格等重要事项,一般都需经过装备审议会审查。

防卫省机关部局是辅助防卫省长官的参谋机构。

负责武器装备发展和采购管理的职能局主要有防卫局和管理局,负责协助防卫省长官对武器装备采购实施管理,包括制定计划、下达指示、审批工作方针等。

合同本部是防卫省对民间企业试制生产军品实行合同管理的执行机构。

技术研究本部是防卫省国防科研的管理机构,直接受防卫厅长官的指挥监督,业务上同合同本部密切协作。

日本自卫队设有参谋部,主要负责调研国内外军事技术发展动向,提出发展、采购新武器系统的战术技术性能要求,对现役武
,对新开发和引进的武器装备进行作战使用试验等。

第三方面民间系统。

即民间工业行会,其是日本民间代表军工界利益的法人机构,其中势力最大的是防卫装备协会和经济团体联合会,他们充分发挥有组织、自管理的作用,实行行业保护,沟通企业与政府和军方的联系,提出意见并影响有关决策的制定。

民间工业企业按照其与军方签订的合同实施军民两用技术开发项目。

日本国防科技工业管理体制大致呈现了以下几个主要特点:
一是对国防科技工业实行官、军、民三位一体的管理。

由于日本二战后不能拥有官办的专门从事武器装备生产的工厂,因此其武器装备的大部分研制工作和全部的生产工作均在民间企业中进行,这使其国防科技工业具有鲜明的“寓军子民”的特点。

与此相适应,日本采取官、军、民三位一体的国防科技工业管理体制。

其中,由政府决定有关国防科技工业管理的重大方针政策;防卫省根据政府的方针,以合同方式对武器装备的生产和采购进行归口管理,并对军内的科研工作实行计划管理:民间代表国防工业企业利益的一些机构则凭借其对政府的影响力和在工业界的号召力对国防科技工业的管理发挥一定的影响作用。

二是对国防科研实行“多研制,少生产”的方针。

由于日本国内资源的限制,其军工生产在平时都保持较小的规模,以便最大限度地减少发展国防工业对经济的负面影响。

但日本非常注重国防科学技术的储备,武器装备的研制则以试验定型为主,待试验证明获得成功后,再批量生产或大批购置。

在冷战后世界军工市场不景气的情况下,日本继续保持重点国防工业企业的技术能力,为随时研制与生产先进的武器装备作好准备,并保证有充分的人力和财力发展尖端技术。

三是在装备采购上实施集中统一、相互制约的机制。

日本的装备采购由防卫省统一管理,其机关部局具体实施,各军种参谋部装备部对各自的装备采购实行归口管理。

20世纪90年代末,日本对装备采办的管理机构进行了编制改革,将防卫厅机关部局实行了改编,使管理职能统一,确立了防卫厅机关部局这一高层次的监视与监督体制,使成本监查与制度调查真正发挥作用。

针对当前装备采购指定合同越来越多,决策过程不透明的情况,日本还建立了充分利用军外专家的第三方监督体制,提高了国防采购管理的透明度与公正性。

四、对我国国防科技工业管理体制改革的几点启示
从以上所阐述的美国、俄罗斯和日本三大军工大国国防科技工业管理体制及特点,可以得到以下几点启示:
11军政统一的管理组织架构
各国都实行政府对国防科技工业集中统一进行投资、管理,政府承担维持国家国防科技工业基础的责任,提出军队的武器装备需求,进行武器装备采办,管制军品进出口。

军队在政府的管理之下,参与国防科技工业建设和管理的有关活动。

军工科研生产单位负责武器装备的具体研制
生产任务,自主经营,以赢利为目的。

我国的情况与国外不同,政府有主管国防科技工业的机构,军队有专门的武器装备采办和管理机构,两者无隶属关系,军工科研生产单位又为国有国营,不完全是以赢利为目的。

政府、军方、科研院所企业三者间这种职能与责任上的或交叉、或错位,影响了国防科技工业的建设和发展。

21完善的国防科技工业投融资管理体系
各国对国防科技工业几乎都采取了投资支持政策,通过政府(军队)采购和保障军工科研生产的必要条件投资建设,维持和发展本国的国防科技工业基础。

我国对国防科技工业的投资采取对“军工行业”的军品科研生产给予了税收上的优惠补贴,这在计划经济时代有其必然性,但在市场经济条件下就有许多不适应了。

31政府为主导的国防科技工业科研生产管理
对军品科研生产,各国主要是通过政府监督和科研生产单位具体实施管理来进行,军方往往是代表政府作为用户来实施具体采办。

规划计划的制定实施、关键技术政策的制定实施都是由政府承担,预研、
国投资产的管理通过政府的代表、军队和科研生产单位作为供需双方进行共同管理,军转民则由政府的引导、推动和企业的自发努力相结合来开展,人力资源的管理上,国家养一批专业人员,大多数人员则由市场来养。

我国主要是军方来对军品科研生产进行监督管理,同时实施采办,政府主管部门的作用薄弱,企业缺乏自主性。

41以我为主的军品采购政策
各国的军品采购基本上是同等条件下优先国内采购,加之国际协作、分工的比较成熟,对国外的采购往往是本国不生产或生产不合算的军品,不会影响到本国国防科技工业的发展。

而我国的情况则很特殊,由于一方面要维持一个独立自主、又有一定能力水平的国防科技工业,另一方面我国国防科技工业的基础不是很强,从经济上讲从国外采购的合算,军事上讲从国外采购可以满足急需,但从政治上讲、从长远科技工业发展、国防和经济建设上讲却造成与从国内采购之间的矛盾。

过去我军的武器装备采购几乎完全是国内采购,这在很大程度上扶持了国防科技工业的发展,国内采购与国外采购之间的矛盾也不突出。

改革开放后,随着我军武器装备国外采购的不断增加,国内军工企业在国外的市场又很有限,军品国内采购与国外采购之间的矛盾开始凸显出来。

在对武器装备采办及合同的管理方面,政府职能与军方职能的交叉和错位也影响着军工科研生产的高效运行。

51政府对军贸、军工技术转让、军工国际合作实行统一管理
各军工大国无不重视军品贸易(包括军工技术转让、军工国际合作等)的重要性,政治、军事和经济意义及影响。

不仅各国政府都有专门的军贸统一管理机构,而且还有许多国际间军贸活动协调机构。

我国军贸管理体制的集中统一职能还不强,依然存在军贸企业内部竞争的问题,
也难以充分发挥企业的科研生产能力。

参考文献:
[1]郭朝蕾,马杰.日本国防科技工业管理体制
和运行机制[J].国防科技工业,2004
(1).
(本文作者通讯地址:南京市浦口区南京陆军指挥学院研究生三队,邮编:210045)。