欧盟强化对外政策行动的新举措及其思考

欧盟强化对外政策行动的新举措及其思考

房乐宪

2012-10-23 10:05:05 来源：《教学与研究》(京)2007年1期作者简介：房乐宪(1967-)，山东诸城人，中国人民大学副教授，法学博士，主要研究领域为国际关系理论、欧洲一体化与中欧关系。北京100872

内容提要：欧盟委员会2006年6月发布的《世界中的欧洲》文件，是欧盟针对全球化及其蕴含的新挑战，以及审视和反思近年来欧盟对外政策行动的重要体现。本文首先分析了该文件出台的背景和基本宗旨，重点阐述了欧盟在该文件中所表达的强化对外政策行动效果的基本前提和行动步骤，在此基础上，就该文件出台的政策含义和文件实施可能面临的制约因素提出了几点看法，并认为该文件的象征意义远大于实际意义。

关键词：欧盟对外政策共同外交与安全政策欧洲安全

欧盟委员会2006年6月8日发布了名为《世界中的欧洲》的重要文件。[1]该文件审视了在不改变现有条约基础上如何加强欧盟的外部行动问题。文件在分析欧盟当前面临的新挑战基础上，重点提出了使欧盟对外政策更加连贯、有效和清晰的一些实际建议。该文件在2006年6月15-16日欧洲理事会会议上得到认可，6月16日通过的《理事会轮值主席结论》表示，“欧洲理事会欢迎由欧盟委员会主席提交的《世界中的欧洲》文件和委员会正在执行的内部措施。”[2]很大程度上，该文件可以看作自2005年6月欧洲宪法条约批准受挫以来欧盟对其对外政策行动的一种新的审视，对观察欧盟今后的对外政策走向有重要意义。

一、提出强化对外政策行动的背景和基本宗旨

欧盟委员会发布《世界中的欧洲》文件，是面对全球化及其蕴含的新挑战做出的必然选择，也是近年来欧盟审视和反思其安全战略和对外政策的重要体现。

进入新世纪以来，全球化进程不断深入，欧盟面临一系列更严峻挑战：从欧盟自身的深化和扩大，到一系列全球性问题的凸现，从寻求经济稳步增长到谋求地区稳定与安全。早在2003年12月，欧盟针对欧洲50多年来的安全形势变化，通过了第一个欧盟安全战略文件——《更美好世界中的安全欧洲》。[3]当时这份文件就阐述了欧洲新形势下面临的新安全挑战，其中包括恐怖主义、大规模杀伤性武器扩散、国家治理失败、地区冲突和有组织犯罪等。欧盟在捍卫自身安全上需要实现三个战略目标：即应对安全威胁、实现周边安全和以有效的多边主义为基础的国际秩序。

欧盟安全战略文件通过后欧盟独立防务建设发展迅速，但总体讲，欧盟对外政策行动的效率和连贯性并未根本改善。欧盟此次在《世界中的欧洲》文件中指出，欧洲正面临强有力的经济竞争和新的安全威胁。一方面，欧盟注意到世界经济中一些新兴经济体的崛起和挑战。欧盟意识到世界经济均势已发生变迁，像中国和印度等国家，经济增长迅速，对原材料、能源和市场的竞争日益激烈。其实这一点在欧盟委员会2005年10月向欧盟首脑会议提交的《全球化世界中的欧洲价值观》就已经明确：“欧盟每天都感觉到类似中国、印度和其他国家等新的经济巨人崛起的冲击。”[4]这次欧盟在文件中再次重申此挑战对欧洲的重要涵义。另一方面，许多棘手的全球性威胁依然是欧洲安全关注的重点。欧洲正成为恐怖主义袭击的目标和恐怖主义组织隐藏的基地。就大规模杀伤性武器扩散而言，欧盟认为这是对欧洲乃至国际社会潜在的最大威胁。就地区冲突而言，欧盟对包括中东地区在内的地区冲突和紧张局势深表不安，认为许多地区冲突都直接或间接

威胁欧洲利益。此外，一些国家的治理失败可能引发地区不稳定和滋生恐怖主义及有组织犯罪一系列新挑战，需要欧盟加强对外政策行动的有效性和连贯性，从而捍卫和促进欧洲的利益和价值观。

此文件也是对2005年10月27日在英国伦敦举行的欧盟非正式首脑会议的一种回应。由于欧盟宪法条约批准进程在法国和荷兰受阻、欧盟中期预算悬而未决，此次峰会一度受到广泛关注。但宪法危机和中期预算这两个敏感问题并未被列入讨论范围。这次会议避开欧盟面临的最棘手问题，重点讨论了如何应对全球化带来的挑战以及欧盟未来的发展模式等议题。有分析认为，尽管欧盟成员国在内部事务领域出现分歧和混乱，但有证据显示成员国此刻比以往任何时候都更准备加强共同外交与安全政策，比如会议发布了对叙利亚和伊朗政府现行政策的一致谴责声明。这就是所谓欧盟此次会议上体现“内部事务有分歧，对外事务求统一”的特点。[5]尽管欧盟比以往更渴望在外交、安全甚至防务政策领域做出更多努力，但各成员国仍未做好准备让欧盟有足够的政策手段做出行动。

总之，《世界中的欧洲》旨在使欧盟在现有的条约背景下，能够界定一种强有力的集体目标意识，并确保欧盟的政治意志得到必要的政策手段支持。文件建议成员国和欧盟机构共同处理下列问题：如何发展和执行欧洲对外政策；如何更连贯地运用所有可能的内外政策手段；如何加强欧盟政策和行动的民主合法性和透明度，并由此提高其公众接受程度。[3]

二、强化对外政策行动的基本前提

面对全球化背景下的新挑战，欧盟全面分析了加强对外政策行动的条件和可能性，并重点提出了欧盟未来前进的实际步骤。其中涉及强化欧盟对外政策行动

的基本前提包括：

第一，欧盟已经具备的对外政策资产。过去50多年来，欧盟发展了包括政治、经济、商业、金融等在内的一系列对外政策手段。其中5项对外政策资产被特别强调：[1](Part 2)(1)欧盟扩大。过去的扩大进程表明欧盟促进稳定和繁荣的能力以及这种地区一体化进程的成功。欧盟的合作和一体化模式对欧盟近邻国家及世界其他地区具有巨大吸引力。(2)贸易和竞争。文件表示，欧盟一直致力于逐步开放全球市场和以法治为基础的国际贸易体系。这有助于加强欧盟对外竞争性、降低价格和增加消费者选择机会的新动力。(3)发展。欧盟提供了世界一半以上的发展和人道援助。欧盟对非加太地区新的发展战略和综合政策，表明欧盟在全球化背景下支持联合国千年发展目标和有效的多边主义方面发挥的主要作用。(4)战略关系、政治对话和共同外交与安全政策。欧盟与全世界的战略伙伴拥有一系列广泛政治对话。包括与美国就安全事务和反恐的合作，与俄罗斯的能源对话，与许多国家的人权对话，以及与中国和印度的全球可持续发展讨论。文件强调欧盟是多边主义的坚定支持者。共同外交与安全政策的发展改进了欧盟就重要对外政策问题形成共同立场的能力。(5)灾难反应、危机处理和欧洲安全与防务政策。欧盟通过一系列政策对危机处理做出重要贡献。人道援助、民事保护和近来在阿富汗危机、伊拉克危机和受海啸影响国家的重建，以及对前南斯拉夫地区的冲突解决和预防都至关重要。

第二，文件阐释了欧盟内部政策的对外体现。欧盟的内部政策，比如环境、能源、竞争政策、农业和渔业、交通、打击恐怖主义和非法移民、应对全球性流行病等，对国际关系产生重要影响，并对欧盟的对外影响力发挥关键作用。反之，欧洲的内部政策目标取决于其外部政策的有效运用。