法治文明指引下“三治融合” 乡村治理体系构建的必要性及其难点分析

法治文明指引下“三治融合” 乡村治理体系构建的必要性及其难点分析

发表时间：2020-02-25T13:58:28.630Z 来源：《基层建设》2019年第29期作者：周正

[导读] 摘要：健全自治、法治、德治相结合的“三治融合”乡村治理体系是当前基层治理能力的现代化的重要方面。

中共广西区委党校法学教研部广西南宁 530001

摘要：健全自治、法治、德治相结合的“三治融合”乡村治理体系是当前基层治理能力的现代化的重要方面。传统乡土文化与基层治理的政策法律在现实维度中存在博弈。本文结合田野调研所反映的乡村实际，探索分析当前以法治文明为导向构建“三治融合”乡村治理体系的必要性及其难点。

关键词：法治文明；三治融合；乡村治理

党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，并强调加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的“三治融合”乡村治理体系，这是当前基层治理能力现代化建设的重要方面。而法治文明是传统法治文化与当代社会主义法治发展形成的结晶，具有极强的指导意义。以法治文明为指引，构建“三治融合”乡村治理体系是保障农民利益的必然要求，但仍存在不少难点。

1 法治文明指引构建“三治融合”乡村治理体系的必要性

1.1 强调自治是历史的延续，文化的沉淀。在中国封建社会，“皇权不下县”体现了当时政府公权力缺乏对农村基层的直接治理，农村治理大多依靠乡绅以及宗族对乡村进行自治。建国后，传统的管理体制土崩瓦解；取而代之的人民公社制度带来崭新的村民自治形式，但在缺乏法律的客观现实下，村民只能依靠自我道德约束来完成治理。1978年以后，实施家庭联产承包责任制，将日渐式微的人民公社彻底瓦解。获得了生产经营自主权的广大农民，迫切希望以政治上的民主权利来保障经济上的自主权利。由此诞生的村民委员会制度在一定程度上确保了村民自治权利的实现，但是随着经济与社会的发展，乡村治理发生了新变化，面临着新问题，传统的自治秩序受到考验。主要表现在乡村空心化、村民原子化、精神文明贫瘠化，基层党组织“宽松软”等方面。而原有的村民自治制度逐渐显示出其局限性。一方面是“村两委的行政化”，另一方面则是“村民的过度自治化”，甚至出现乡镇政府与村委会之间的权力真空，不利于保障农民利益以及有效的基层社会治理。构建有效的多元治理模式，保障社会管理与基层民主的有机结合，任重道远。

1.2 强调法治是现代社会发展的必然。

随着市场经济的发展，改革开发后的短短三十多年时间我们取得了西方资本主义社会发展四百余年的辉煌成就，成为世界第二大经济体。但是随之而来的社会主体多元化，社会利益多元化，社会价值观多元化也无时不刻对传统的社会理念与结构进行着冲击。在高速发展中隐藏下来的社会深层次的矛盾问题在当前新常态下逐步凸显，社会发展脆弱性增强，稳定风险加大，在一定情况下还可能激化成为群体性事件。而基层政府恰恰处于社会各种矛盾纠结与激化的风口浪尖。由于征地拆迁、环境污染、司法不公、干部作风等问题累积大量社会矛盾，由此导致的群体性事件、信访事件屡见不鲜，动态的社会需要利益保护与平衡，而这无时不刻不在考验着基层政府的政治智慧与治理能力。稳定的社会秩序需要统一的社会规则，而规则的保障需要多方力量的共同维系。在乡村的治理体系中，这一路径就是自治法治德治的“三治融合”。

1.3 强调德治是历史传统与当代现实的必然要求。

中国的法制史，与西方不同，是谓“德礼为政教之本，刑罚为政教之用，犹昏晓阳秋相须而成者。”秦历二世而亡，过于强调重刑主义而不注重道德与伦理的必然结果。自汉以来，董仲舒“罢黜百家，独尊儒术”，力推“礼法合一”，实质是道德一体化，法律道德化，最终法律道德一体化的过程。道德与统治阶级的宣教结合，并由民间推行，体现了国家的意志，也充实并传承了当代中国法律文化。出礼则入刑，隆礼而至法，法律是道德的表象，道德才是治理社会的主要规则。这也是中国古代被称为德治社会的原因。而在当代，德治拥有了新的内涵。首先是不平等的封建旧道德需要加以扬弃，其次是对于维护社会的基本秩序而言，法律成为应当遵循的底线。但在法律未能穷尽的场合，道德成为社会评判的重要尺度与标准。同时，“为政以德”仍然是当代执政党的价值观。党规严于国法，领导干部必须是社会道德的楷模。中国共产党为人民服务的宗旨决定了在道德上对于领导干部的要求更高，由此带动整个社会道德的进步。

2 法治文明指引构建“三治融合”乡村治理体系的难点

与城市中依法治国的道路相比，基于传统乡土文化带来的分散性与封闭性，农村的治理更为复杂与困难。具体表现在以下几个方面。

2.1 基层政府依法治理能力弱化

基层政府依法治理能力弱化主要体现在基层政府与农民的联系趋于松散化，依法执政的能力与动力不足。我国政府体制长期以来都是一元的垂直领导机制，各级政府之间呈现金字塔形结构，层层委任，对上负责，使得基层政府在长期的实践中形成了以严格的管控为手段的治理思维。而基于社会与经济的高速发展，单纯的行政管制的僵化的治理模式难以适应社会多元主体的利益表达和诉求，这在一定程度上导致干群关系紧张。而执法力量的薄弱，又在一定程度上进一步削弱了基层政府的权威与治理能力，日常工作中难以发现风险，在一些集体性事件中甚至迫使基层政府对非法利益进行妥协。此外地方宗族势力的强大，使得这一问题影响更为突出。

2.2 基层群众自治制度失灵

基层群众自治制度，是历史的沿革与文化的传承，是激发基层活力的重要组成部分。但是当前由于顶层设计的不完善与基层朴素与简单的民主意识，使得基层群众自治往往与期盼的目标有差距。典型的问题如村委会行政化的问题。村委会成员由基层政府支付工资、奖金且必须完成乡镇政府赋予的相关行政任务，乡镇政府在村委会成员的任职上也享有极大的话语权。但这个局面就导致了一个问题，村委会成员是向政府负责还是向村民负责？向村民负责则如何保障政令上传下达，会否导致基层治理风险？向政府负责则村委会实质上成为了基层政府向下的延伸，缺乏自治属性。当前实践中一般采取权力强制式的构建方式。即乡镇政府以行政命令管理村委会，村委会服从乡镇政府领导。那这样的一元化治理模式就带来了相当多的问题，首先，缺乏自治即缺乏缓冲，村民将对政府的不满加诸于“村两委”，削弱了“村两委”的权威。其次村民民主参与的热情与动力大减。不愿意参与村级民主治理的情况出现较多，甚至是一些示范村屯，也存在类似问题，一些地区甚至出现了村民小组长轮流当的局面。召开村级的公共事务会议甚至需要给村民发误工费。村民对村公共事务态度淡漠，基层民主名存实亡。

而这一问题的具体表现首先是地理距离造成公共管理难度大，公共服务难以覆盖。一般而言每一个村委会治下都会有多个自然村屯，一个自然村屯中或有一个村民小组，或有多个村民小组。而且有些自然村屯离村委会所在地较远。其次是村民小组难以统筹管理。经调研，不少村民小组大多是从原来的生产队演化而来，它们一般根据所处地理位置（如居住在村东或村西）、宗族来划分，其内部形成了较