我国海洋自然保护区面临的主要问题及对策_丘君

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海洋管理
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费根本无从落实!仅有的经费多数被用于保护区 的基础设施建设"投入到科学研究 上 的 资 金 少 之 又少" 保护区能自主开展的科学研究非常有限" 保护区的工作多停留在看护阶段"谈不上主动的 科学研究 ! 由于缺乏运行经费 "加 上 海 洋 自 然 保 护区通常远离大陆 "条件艰苦"管理成本高"保护 区在执法队伍建设和执法装备配备上很难满足 执 法 管 理 需 求 "保 护 区 保 护 的 功 效 因 此 大 打 折 扣 ! 保护区运行经费缺乏不能完全归咎于国家 投 入 不 足 "几 乎 所 有 国 家 或 地 区 都 存 在 保 护 区 体 系经费不足的问题! 在发达国家"虽然保护区费 用纳入国家财政总预算"但是国家 财 政 对 保 护 区 的经费支持也只占保护区运行经费的一小部分" 大部分经费还是依靠在保护区经营生态旅游等 方式筹集! 我 国 海 洋 自 然 保 护 区 的 筹 资 渠 道 包 括 #$ & % 向各级政府和业务主管部门积极争取经费支持& ’ !% 建 立 资 源 有 偿 使 用 制 度 "以 门 票 (进 区 费 等 形 式 获 取 部 分 经 费 &$ ’ % 以 附 带 项 目 开 发 换 取 企 业 资 金 投 入 &$ % % 部 分 著 名 的 保 护 区 还 有 机 会积极争取国际援助和社会捐赠)在筹资方面有 成功的案例"南麂列岛自然保护区 自 建 立 以 来 获 得 国 家 的 资 金 投 入 为 !"" 万 元 人 民 币 " 而 通 过 各 种渠道获得的社会资金投入已经超过 & 亿元人 民币* 从整体上看 "我国海洋自然 保 护 区 筹 集 运 行经费的能力有待加强* ’ 四% 海洋保护区规划有待改善和落实 目 前 " 我 国 沿 海 )( 个 县’ 区 % 中 有 () 个 建 立 了 各 级 海 洋 自 然 保 护 区 " 其 中 !! 个 市’ 县 % 建 立了国家级海洋自然保护区*我国国家级的海洋 自 然 保 护 区 分 布 极 不 均 衡 "集 中 分 布 的 现 象 非 常 突出#在我国海岸线的东北端的渤海海峡及海区 集中分布了 ) 个&在我国海岸线的 西 南 端 的 北 部 湾及海南岛周边集中分布了 * 个"从山东到广东 漫 长 的 海 岸 线 上 仅 有 + 个 "见 图 !* 中国海域纵跨 ’ 个温度带,暖温带+亚热带 和热带-"海 洋 生 物 物 种 (生 态 类 型 和 群 落 结 构 表 现 为 丰 富 的 多 样 性 特 性 ! 根 据 国 际 标 准’ 即 地 区 物种丰富度和特有物种数量% 以及专家长期综 合 研 究 的 结 果 " 中 国 划 定 &) 个 具 有 全 球 保 护 意 义的生物多样性关键地区 "其中 海 洋 类 ’ 个 地 区 是 # 沿 海 滩 涂 湿 地’ 包 括 辽 河 口 海 域 ( 黄 河 三 角 洲滨海地区(盐城沿海 (上海崇明 岛 东 滩 % &闽 江 口外.南澳岛海区&渤海海峡及海区&舟山/南 麂岛海区!对照我国国家级海洋自然保护区的分 布"可以发现作为关键地区的上 海 崇 明 岛 东 滩 和 南澳岛海区是国家级保护区的空白区!
’二 (缺 乏 协 调 保 护 与 开 发 的 能 力
国家对保护区的开发活动有明确规定$把保 护区分为核心区#缓冲区和实验区 三 个 区 域 实 行 不同要求的管理" 核心区实行封闭式保护%允许 在缓冲区开展科研教学等活动 !但 禁 止 各 种 生 产 经营活动%允许在实验区适当开展参观#旅游等 开发活动" 海洋自然保护区也实行分区管理!不 过 由 于 海 洋 自 身 的 特 殊 性 !其 方 式 和 陆 地 上 通 用 的三级分区管理不完全一致!甚至 不 同 的 海 洋 自 然保护区采用的分区方式也不同" 例如!河北省
海洋开发与管理
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我国海洋自然保护区面临的 主要问题及对策
丘
摘 要
君
李明杰
在 分 析 我 国 海 洋 自 然 保 护 区 发 展 现 状 的 基 础 上 !分 析 其 所 面 临 的 管 理 体 制 "管 理 能 力 "保 护 区 经
营"保 护 力 量 分 布 等 方 面 的 问 题 !并 提 出 相 应 解 决 问 题 的 对 策 # 关键词 海洋自然保护区 $管理$对策
&$ 多 部 门 管 海 的 体 制 不 利 于 保 护 区 管 理
海洋自然保护区通常跨越陆域和海域!而陆 地和海洋的生态环境保护和建设分属环保和海 洋两个部门管理!两部门的工作没 有 得 到 很 好 的 协调! 保护区的建设和管理工作自然受到影响" 即使远离陆地的海洋保护区也存在类似的问题" 这类保护区受陆源污染#捕捞#旅游#航运等人 类活动的影响 !而这些活动分属几 个 不 同 部 门 管 理!陆源污染归属环保部门管理#捕捞归属农业 部门管理#旅游归属旅游部门管理#航运归属交 通部门管理" 要管理好此类保护区 !主管部门就 必 须 协 调 多 个 部 门 的 关 系 !但 在 当 前 的 体 制 背 景 下!协调工作是困难的 "
海洋生物资源具有重要的现实和潜在的价 值 !是人类生存与可持续发展的重 要 物 质 基 础 和 实现条件# 中国海域辽阔!海岸线漫长!海洋环 境多样! 其海洋生物资源在世界上占有重要地 位# 由于对海洋开发利用强度日益增大 !陆源污 染不断加剧!中国生物资源和海洋 生 态 环 境 面 临 严重威胁# 为保护海洋生物资源和特殊生境 !我 国 建 立 了 海 洋 自 然 保 护 区 制 度 !依 法 把 一 定 面 积 的海岸%河口"岛屿"湿地 或 海 域 划 分 出 来!进 行 特殊保护和管理& 研究和实践证实 !建立海洋自 然保护区是保护海洋生物资源和海洋自然环境 的有效途径& 一 %我 国 海 洋 自 然 保 护 区 发 展 概 况 我 国 的 海 洋 保 护 区 建 设 最 早 可 追 溯 到 &’() 年 在 渤 海 海 域 划 定 的 蛇 岛 自 然 保 护 区 ’ &’*" 年 升级为国家级海洋自然保护区( # 到目前为止! 我国已经建立了包括国家%省%市%县级的海洋 自 然 保 护 区 &"* 个 ! 总 面 积 达 +(’ 万 , - !’ 不 含 台湾% 香港和澳门( ! 这些保护区分属海洋%林 业%环保%农业%国土等部门管理 # 依照我国自然保护区分类 !我国海 洋 自 然 保 护 区 分 为 六 个 类 型 !见 表 &# 其 中 海 洋 和 海 岸 带 生 态 系 统 保 护 区 数 量 最 多 ! 共 #) 个 ! 占 总 数 的 从建设历程看!我国海洋自然保护区发展经 历 了 两 个 明 显 的 快 速 发 展 期 ) &’*! * &’’! 年 和
!$ 保 护 区 难 获 实 权 ! 保 护 区 利 益 未 受 足 够 重
视 分 级 管 理 体 制 见 表 )! 包 括 国 家 级 自 然 保 护 区在内的各级自然保护区都由地方政府的相关 行政主管部门负责管理" 相关部门在自然保护区 内设立专门的管理机构!配备专 业 技 术 人 员 " 保 护区管理机构在业务上受上级行政主管部门管
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#". ! 野 生 动 物 类 保 护 区 面 积 最 大 ! 共 (!" 万 , - ! ! 占 海 洋 自 然 保 护 区 总 面 积 的 *!/#
)"ຫໍສະໝຸດ 海洋管理!"#$%
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我国自然保护区建设的发展历程
上还有待提升 !尤其是海洋自然保 护 区 的 管 理 仍 存在一些问题" 二 #我 国 海 洋 自 然 保 护 区 面 临 主 要 问 题 对我国自然保护区建设和管理中存在的问 题已经有过很多讨论 !也形成了相关共识!但具 体针对海洋自然保护区的研究和讨论还很少"海 洋自然保护区和其他自然保护区所面临的问题 有很多类似的地方!但是!海洋和陆地有本质的 不同!海洋自然保护区所面临的问题有其自身的 特殊性" $ 一% 管理体制制约保护效率 我国自然保护区管理体制比较复杂! 综合 管理# 分部门管理# 分级管理并存" 综合管理 是指由国家环境保护总局负责全国自然保护区 的综合管理& 分部门管理是指林业# 农业# 国 土资源# 水利# 海洋等有关行政主管部门在各 自的职责范围内! 主管相关的保护区& 分级管 理是指我国把保护区划分为国家# 省# 市和县 四个级别! 根据保护区级别! 由所在地的省# 市或县的行政主管部门负责日常管理工作" 如此复杂的管理体制被一致认为是制约保 护区管理和保护效率的重要因素之一" 作为自 然保护区的一部分! 我国海洋自然保护区面临 类似的问题! 具体表现在以下方面"
保 #农 业 #国 土 等 !见 表 !" 其 中 海 洋 部 门 管 理 的 保护区类型比较全面! 其主管的保护区数量占
%"’! 面 积 占 ("’" 各 部 门 都 有 自 己 的 管 理 体 制 #
经费来源! 都在积极发展隶属于本部门的保护 区!由此造成相互竞争#重复建设#各自为政#整 体效率低下&由于受到部门体制的制约!综合管 理部门与具体主管部门之间缺少主动的沟通和 协调 !综合管理部门也很难对各 部 门 的 自 然 保 护 区在宏观决策#政策指导与监督 检 查 方 面 有 所 作 为" 导致无论在国家层面还是在省市层面 !都难 以实现保护区建设的统一规划"
&’’( * !""" 年 ! 见 图 & & 这 两 个 时 期 都 恰 好 出 现
在 相 关 法 律 " 法 规 颁 布 之 后 不 久 & &’*! 年 以 前 ! 海 洋 自 然 保 护 区 的 建 设 缓 慢 发 展 !+ 中 华 人 民 共 和国海洋环境保护法, 颁布后!我国海洋自然保 护 区 建 设 的 数 量 和 面 积 都 明 显 的 增 长 !+ 中 华 人 民共和国野生动物保护法, 颁布后!保护区建设 进 一 步 加 快 $ 从 &’’! 年 至 &’’( 年 ! 保 护 区 的 数 量 和 面 积 建 设 速 度 回 落 & &’’( 年 以 后 建 设 速 度 又 一 次 出 现 明 显 的 增 长 ! 这 与 &’’% 年+ 中 华 人 民 共 和 国 自 然 保 护 区 条 例 , 的 颁 布 " &’’# 年+ 海 洋 自 然 保 护 区 管 理 办 法 , "+ 中 国 海 洋 生 物 多 样 性 保 护 行 动 计 划 , 和+ 中 国 海 洋 !& 世 纪 , 的 颁 布实施有关& 保护区健康发展包括量的增长和质的提高 两个方面& 从总体上看!我国海 洋 自 然 保 护 区 在 量的建设上取得了很大的成绩!但是在质的建设
&$ 管 理 体 制 不 畅 ! 不 利 于 部 门 协 调
海洋自然保护区主管部门有海洋# 林业#环
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海洋开发与管理
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昌黎黄金海岸国家级海洋自然保护区划为科研 区#开发区#治理区和监测区!并在四个分区中分 别划定一级小区为核心区 %上海 市 金 山 三 岛 海 洋 生态自然保护区只划分核心区和非核心区两类" 尽管分区管理的方式不尽相同!但是各海洋自然 保护区一致强调以保护为主!并允许在规定的区 域内进行适度开发" 过去很多关于海洋自然保护 理!而在行政上受地方政府领导!比如南麂列岛 国家级海洋自然保护区管理局业务上接受浙江 省海洋管理部门的管理!行政上隶 属 于 平 阳 县 人 民政府"行政和业务分离的管理体制导致管理工 作在很大程度上受当地政府的牵制"不少保护区 得不到实权!自然保护区的各项事 务 还 是 由 地 方 政府说了算!当自然保护区的利益 与 当 地 经 济 发 展出现冲突时! 地方政府往往优先考虑后者!由 于缺乏地方政府支持!管理工作难以取得实效" 区& 开 发 与 保 护 ’ 的 争 议 只 是 笼 统 地 说 应 该& 封 闭 式 保 护 ’ 还 是& 适 度 开 发 ’ ! 并 没 有 考 虑 保 护 区的分区管理!这种争议是无意义的" 和许多陆地自然保护区一样 !如 何 在 适 度 开 发原则下协调自然保护和社区发展是目前不少 海洋自然保护区面临的一大难题"在过去很长一 段时间里!保护区政策都主要关注当地社 区 生 产 活动对保护区的生态环境影响! 很少考虑保护 区的建立给社区带来的社会经济影响" 相关政 策禁止当地社区有背于自然保护的传统生产生 活方式! 但又很少考虑为社区寻找替代发展途 径!致使自然保护与社区发展矛盾不断" 协调自然保护和社区发展已经越来越得到 学术界和政府部门的关注"在实践中被各保护区 广泛采用! 而且行之有效的方式是发展生态旅 游 " 实 际 上 !在 保 护 区 发 展 生 态 旅 游 已 经 成 为 一 种全球性趋势!被证明是发展社 区 经 济 的 有 效 途 径" 按照生态旅游原则在保护区开发生态旅游! 有可能通过自然保护区开展生态旅游使自然保 护和地区经济协调发展" 我国海洋自然保护区的 生态旅游开发整体水平不高" 由于大部分的沿海 滩涂湿地和红树林缺少吸引游客的景观!很多海 洋保护区也难以到达 !海洋自然 保 护 区 内 的 生 态 旅游开发远远落后于陆地" 除了生态旅游 !海洋 自然保护区的另一种可供选择的开发活动是生 态养殖!在广东和福建的实践表明!科学规划和 管理的滩涂养殖和红树林保护能相互促进" ( 三) 多数保护区自养能力有限 多数海洋自然保护区都面临运行经费严重 不足的问题 " 国家规定!自然保 护 区 管 理 及 建 设 所需经费来源主要是地方财政!国家只对国家级 自然保护区的建设给予有限的资金补助" 因此对 于一些经济不发达的地区来说!保护区的运行经