德国、芬兰等北欧国家的廉洁制度让人羡慕和钦佩

德国、芬兰等北欧国家的廉洁制度让人羡慕和钦佩
德国、芬兰等北欧国家是现代市场经济运行比较成熟的国家，也是廉政建设较为成功、行政监督较好的国家。

据2005年国际透明组织对100多个国家与地区的调查，德国的政府廉洁程度排名在世界前15位以内，芬兰连续四年名列前茅被评为最廉洁的国家。

为了解一些欧洲国家在市场经济条件下开展行政监督和公职人员廉洁从政的主要做法，由深圳市监察局副局长李庞芳同志率领的深圳市行政监察考察团一
行9人，于2006年11月16日至2006年11月28日对德国、芬兰政府部门和有关政府官员进行座谈考察。

同时，我们还向留学生和华侨广泛了解有关情况，并收集了相关资料，初步了解了上述国家的行政监察和建设公务员队伍情况。

此次考察，得到了市人市局、局办公室的大力支持和帮助。

考察团全体成员珍惜机会、共同努力，考察工作进行顺利。

由于考察目的明确、针对性强、准备充分，此次考察活动取得了预期效果。

通过考察，我们对如何建设公务员队伍主要有以下几方面的认识和考察体会: 一、德国、芬兰国家体制概况德国和芬兰等北欧国家是经济发达，富有的高福利国家。

德国经济实力居欧洲首位，属世界第三大经济强国。

芬兰经济以年平均增长3.7%的速度持续发展，2003、2004、2005连续3年被世界经济论坛评为年度"世界最具竞争力的
国家"。

据透明国际组织公布了近年的腐败指数并对全世界140多个国家和地区的公务员及政治家的腐败程度进行了排名。

得分最高即腐败程度最轻的依次有芬兰、冰岛、丹麦等。

德国排名大体排在第十三位。

北欧国家一直被列为"最清廉的国家"，清廉指数都在排行榜上名列前茅，不仅如此，在"人均国民收入"、"人类发展指标"或"世界最适合人类居住"等等方面，北欧五国都在前十名之列。

其中芬兰以9.7分的得分连续第四年成为全球最廉洁政府。

（一）德国芬兰政体概况。

德国联邦共和国是联邦制国家，它对外一致，对内具有多样性。

行政区划：它由十六个联邦州组成。

州不是省份，而是本身就具有国家权利的政体。

各州都有自己的州宪法。

各州宪法必须与基本法的共和制，民主制和福利制的法治国家的原则相符合。

联邦本身的管理工作基本上仅为外交，工作介绍，海关，联邦边境防卫及联邦国防军。

绝大部分的管理工作由各州独立进行；政府：联邦政府由联邦总理和联邦各部部长组成，联邦总理为政府首脑，总理决定政府的政策方针，各部部长依照方针独立领导各部的业务。

联邦总理虽不受总统的领导，但他有义务经常向总统或书面或口头报告政府的政策及各部的工作。

和平时期军队由国防部长掌握，战时则由总理掌管军队，担任总司令；国家政体：德国实行联邦制，国家政体为议会共和制。

联邦总统是国家元首，由联邦大会选举产生，任期5年可以连任一次。

联邦总
统可对外代表国家签署条约、任命驻外大使和接受外国大使递交国书。

总统有权向联邦议院提议总理人选，经议会选举后任命。

联邦各部部长、联邦法官、高级联邦官员先由总理建议再由总统任免。

总统有权签署和颁布法律，但是法令、命令须经联邦总理或有关部长签署后才能生效。

议会由联邦议院和联邦参议院组成。

德意志联邦议院即议会是德国的人民代表机构，由人民每4年选举一次。

联邦议院的任务是立法、选举联邦总理和监督政府。

联邦议院的议员是全民的代表，并不完全代表议员所在政党的利益。

司法机构：联邦参议院是16个联邦州的代表机构，参与联邦的立法与行政，其议员由各州政府成员或其全权代表组成，每州有3-6个席位；《基本法》是德国的治国大法。

依照《基本法》的原则，联邦州不是隶属于中央的省，而是本身具有国家权力的政体。

各州均有权制定自身的州宪法，但必须与《基本法》的共和制、民主制、法治和福利社会的国家原则一致。

地方法的制定与实施是各州的职能，但是各州的地方行政定理方法却是相同的。

芬兰共和国是一个多党制国家，在2003年3月议会选举中注册的政党21个，主要政党是中间党、社民党和联合党。

行政区划：全国分为五个省和一个自治区；政府：本届政府是2003年4月17日由中间党、社民党、瑞典族人民党三党联合组成。

共有阁员18名，其中女阁员8名。

议会：一院制，国家最高权力机关和立法机关。

由选民
直接选举的200名议员组成，任期4年。

主要职能是立法、监督政府、监督财政。

本届议会于2003年3月选举产生。

由各党派人员组成。

议长要经过选举产生。

1919年7月17日颁布《宪法》生效。

《宪法》规定，国家立法权由议会和共和国总统共同行使；总统是国家元首，拥有掌管外交、统率三军等实权，每六年选举一次。

1999年芬议会通过新宪法，名称由《政府组织法》改为《宪法》。

新宪法加强了议会和政府在国家政治生活中的作用，削减了总统部分权力。

司法机构：最高司法机关为最高法院和最高行政法院。

最高法院由院长和平共19名法官组成，负责审理民事和刑事案件。

最高行政法院由院长和20名法官组成，负责审理政府机构和省、市（县）机构的行政案件。

起诉机关是各级检察院。

另设有国家法律监察官，有权出席内阁会议，监督总统、内阁和政府各部门的决定是否符合宪法规定。

最高法院和最高行政法院的院长、法官以及最高检察长均由总统任命。

二、德国芬兰等北欧对公务人员管理的主要特点德国和芬兰等北欧国家非常重视廉政建设。

廉政建设之所以取得较好成绩，原因在于除各国普遍拥有一整套全民参与、他律与自律有机结合、完善有效的廉政措施外，还建设了一支高效、廉洁的高素质公务员队伍。

归纳起来主要有以下特点：（一）廉政体制建设是防止政府及公务人员腐败的坚实基础一是健全的反腐败立法，限制公务人员行为。

德国制定了《联
邦惩戒法》对公职人员制订了详细行为准则。

德国制定了《联邦惩戒法》规定，公务员违纪处分共有八种：警告、罚款、减薪、停止晋升、降级、降职、开除公职、削减和取消退休金。

如果遇到比较严重的情况，纪律措施就自动中止执行，直接转由法律惩戒措施进行处理。

如果公务员被判一年以上刑罚，公务员职务就自动解除，相应的所有福利待遇一律取消。

早在20世纪初叶，北欧国家就开始制定反腐败法律，强调预防与惩治相结合。

瑞典于1919年、1962年、1978年制定和完善了反行贿受贿法。

芬兰在20世纪2O年代制定了《公务刑法》。

其后，又根据情况变化而加以修订和完善。

丹麦虽然没有专门的反腐败法典，但在其刑法典的有关章节明确规定了有关贪污受贿罪的罪刑规范；对贪污罪的刑罚大大高于其他经济犯罪的处罚标准。

比如，规定较轻的行贿和受贿都要分别"被处以罚款或不超过3年的入狱"和"被处以不超过6年的入狱或者在减轻处罚的情况下处以罚款"。

二是完善的监督机制，有效地遏制部门和公务人员腐败。

有效的权力制约。

"不受约束的权力，必生腐败"。

北欧国家对公职人员的权力制约机制十分健全，依赖整个社会，并广泛存在于行政、司法和议会系统。

（1）司法途径：司法独立，不受行政干预，保证了司法系统独立地开展工作，从而能够真正起到监督的作用。

（2）议会途径：议会以立法权、重大政策审批权对行政进行监督，对政府的不良行政进行纠正。

（3）审计途径：北欧国家的审计部门具有较强的独立性，有助于公正和独立地进行审计。

（4）内部途径：北欧国家普遍重视内部监督，如行政监察、立法内部监督和政党相互监督。

（5）舆论途径：公众通过新闻媒体揭露腐败，监督政府的行为。

（6）选举与弹劾途径：选民通过选举对行政官员、议员、党派等进行选择，实行弹劾制度和责任追究制度等。

三是独立的监督制度，制约了部门和公务人员腐败。

芬兰各政府机构都设有审查官。

芬兰人认为，如果决策机构只有一个人说了算，就容易导致腐败。

行贿者会集中其所有资源和智慧贿赂决策者。

相反，如果集体决策，行贿难度和风险都大大增加。

虽然审查官的职位不是很高，但行政首长在决策过程中，如果出现疑问或失误，审查官可以对该决策提出质疑，并进行独立审查。

一位部长可以不顾审查官的异议而通过或制定某项规定，但没有审查官的签署，该决策不受法律保护。

因此，芬兰政府为防止腐败上了两道锁：所有决策都要过两道关，一是行政首长，二是审查官。

除了审查官制度外，芬兰还有行政首长的集体决策制度。

此外，芬兰司法总监和议会督察员是芬兰政府机关中的最高监察官，他们根据宪法监督各机关及官员是否遵守法律、履行职责。

这两种监察官一般由著名法学家担任，每年都要到全国各地巡视，倾听公民意见，接受和审理普通公民对官员和公务员的举报。

任何芬兰公民都能自由地检举和揭发。

制度监督有很强
的针对性，因而能够有效地防止某些层面的腐败。

北欧国家的监察制度震慑了腐败行为，促进了廉政建设，被许多国家效仿。

四是现代公务员制度及规范的市场经济体制从源头上防止了腐败。

德国、芬兰及北欧其他国家实行政务官与事务官分开，防止钱权交易。

政务官官职通过选举产生;事务官不受政务官更迭的影响，其升迁实行考绩制，无过不得被解职。

政党筹款制度有明确规范，如瑞典等国均实行按照得票的数量对政党进行补贴的政策。

政府官员实行信息公开和财产申报制度。

瑞典是最早开放政府记录供民众查询的国家，也是信息技术社会化程度最高的国家。

现在，电子政务成为北欧人日常生活的一部分，国家税务局和国家保险局都已设立热线服务系统，实行金融实名制度，不断完善财产申报办法。

此外，德国、芬兰等北欧国家的市场经济发育比较健全，政府对企业的行政管制较少，行政审批项目和权力非常有限，政府实行集中采购、招标投标的制度，让资源充分的市场化、私有化，从源头上断绝钱权交易。

五是严格的执法系统，有效地打击了公务人员的腐败行为。

德国在联邦审计院设立独立的反腐机构，是由检察院和专门的反贪机构构成反腐体系。

并赋予反腐机构很大的独立调查权。

德国州检察院主要是受理民事案件，但其另一个工作重心是在反腐工作小组和地方检察院之间建立一个桥梁的作用。

其在反腐体系中，主要从事收集、整理反腐败工作的信息、交
流和通报工作情况，通过对案例的加工整理、总结经验，提出预防腐败的工作对策、方针和建议。

为了有效地打击经济犯罪和公共官员腐败，北欧国家在过去的几十年里，在预防、打击严重经济犯罪，收集罪证方面纷纷建立新的合作机制，出现了检、警联合的新趋势，以提高综合协调能力和打击腐败的效率。

丹麦在1973年建立了"防止严重经济犯罪办公室"；挪威在1989年建立了一个跨检、警的联合机构---经济员警队，这些专职从事反腐败的专门机构获取了公众的认可，公众对执法人员的执法效率和廉洁满意率非常高。

根据北欧的一些民意测验，警察是最受公众尊重的职业之一。

（二）廉洁的公务员队伍是预防腐败的牢固防火墙政府的正常运作需要一支高素质的公务员队伍。

德国、芬兰等北欧国家在对公务员队伍的管理建设方面，有许多好的经验值得借鉴。

一是注重素质，严把入口关。

德国芬兰等北欧国家在录用公务人员时，坚持录用忠实可靠、待人诚实、勤劳认真的标准。

对公务人员职业道德、廉洁培训和管理做到了制度化、经常化。

录用公职人员须考法律知识，上岗必须进行守法宣誓。

对公职人员管理考核的主要方法是入口选任。

对公职人员的选任有严格的条件和标准，对具有监督职能的行政机关或司法机关的官员选任尤为严格。

所有进入部门工作的官员一律要宣誓守法，明确知道什么能做，什么不能做，并准确地把握社交和腐败的界线。

在德国，每个公务
员在上岗前需签订"廉政合约"并在国旗下宣誓，承诺严格遵守《公务员行为准则》。

德国虽然没有专门的《反腐败法》，但他们把公款私用等违纪行为视同其他刑事案件一样对待。

如果哪位公务员敢越雷池一半步，违反《公务员行为准则》，那么他不仅要被判1天到10年的有期徒刑，而且还会被罚得倾家荡产。

二是系统培训，严格上岗。

如德国公职人员录用后，首先是入门培训，考试合格后才能上岗。

工作以后要经常接受培训，主要是提高业务知识水平和实际工作能力，也包括公职人员守则和廉政等职业道德方面的教育。

对晋升高级职务的，要求必须经过6个月的科学知识教育培训。

这些培训分别由各个部门和各级行政学院承担，课业中必须有反营私舞弊的廉政内容，配有典型案例，以此对公职人员进行预防教育。

此外，开展经常性的培训教育，如预防职务犯罪教育培训、讲座、研讨会，谈话提醒、写信、发放资料、发电子邮件、咨询指导等方式。

在芬兰，知识是各级政府部门录用工作人员的必要条件，所有进入政府部门工作的人员都要进行系统的岗位培训，着眼于提高公务员的实际能力。

三是突出教育，守法自律。

北欧国家在普遍重视培养整个公务员队伍职业道德和操守道德的同时，还突出了执法系统的廉洁自律教育。

芬兰、瑞典重视培养公民的守法观念，儿童在初级学校就学习社会学课程，在高中则开始学习法律知识。

这样，青年人在步入社会之前就已具备基
本的法律知识和中学开设法律基础教育课程。

在芬兰，贪污受贿、侵吞社会财富等行为如同偷盗抢劫一样，被视为卑鄙肮脏的不义之举。

人们不愿投机取巧、通过歪门邪道达到自己的目的，而是习惯于通过脚踏实地的劳动和艰苦的努力去创造和获得财富。

芬兰最高检察院总检察长马蒂·库西迈基认为，公民的自律是防止腐败最有效的手段。

除了政府不断加强对公职人员的教育培训和管理外，公职人员本身也做到了严格自律，遵守职业道德，崇尚敬业精神，讲究绅士风度，注重洁身自好，注意公私分明。

五是注重实绩，严格考核。

德国、芬兰等北欧国家公职人员队伍的素质与对他们的严格考核有直接关系。

每年他们会对公职人员的工作能力、个人素质、管理水平和廉政情况进行考评。

德国人特别强调责任，上下负责，层层监督。

下级错了上级不会网开一面。

单位出了问题，主管绝对脱不了干系。

比如在涉及一项工程，由谁提议的，谁同意的，谁签的字，谁经办的，时间和地点等都要如实记录，以备案发后作证据使用，方便责任追究。

各级领导对日常工作随时都予以监督和考核。

签到都有明确记录，偶尔迟到者将受到口头警告，频繁迟到的将被书面警告，同时本人必须作出书面解释。

对触犯法律的不良行为要记录在案，严重的或在调薪上受到影响，或者可能受到降级处分。

公务员每年考核一次，考核内容很广泛，包括工作知识和能力、品格、性情、工作责任心与热情、判
断力、创造力、可靠性等。

考核委员会将根据各人的成绩记录及有关材料加以评定。

考核结论对每个人的调薪提级都有很大影响，因而也是促使公务员努力工作、遵纪守法的一大杠杆。

六是严明制度，规范从政行为。

以官员清廉为目标，制定了极其广泛和细致的规范，涉及宪法、法律、规章及伦理道德等各方面内容。

德国《联邦政府官员法》对政府官员的升迁、衣装、住房、福利等事项都有具体而明确的规定。

强调所有公职人员包括家属，都不得接受来自任何方面、任何形式的馈赠和捐献，否则就会受到查处。

德国的《利益法》、《回扣法》也禁止公职人员接受礼品和经商活动，限制兼职及实行回避等。

各州政府也都颁布行政管理条例来约束公职人员在经济活动中的不当行为。

德国有460万公职人员，每年处分的案例只有1000人，比例比较小。

绝大多数公职人员知道受贿是危险且愚蠢的行为，因此不敢接受贿赂。

芬兰刑法中并未提及腐败，而是使用了行贿受贿一词。

芬兰从未有过专门反腐的法律机构，腐败被视为刑事犯罪的一种，是政府无能或政治腐化的体现。

因此，不同层次的法律、规章或监督体制都有可能对腐败加以纠正。

从宪法、刑法、民法、行政管理法到伦理道德都可用来反腐败。

芬兰有一套经过长期实践而形成的严格的法律、法规。

公务员法和刑事法明确规定，政府官员不得接受贿赂，绝对禁止公务员利用职权谋取任何好处，否则将以受贿罪被处以罚款直至被
判徒刑。

向公务员和社会团体工作人员行贿者如获得好处，根据情节轻重也将被处以罚款直至被判徒刑。

所有行贿受贿的钱物无论数额大小，一经发现一律要上交国家。

行贿受贿在芬兰受到的惩罚以罪行严重程度划分，从一般性罚款到判处最高达4年的监禁。

公务员接受金钱、珠宝、家用电器、低利息贷款、免费施行等都可被视为接受贿赂，甚至接受荣誉头衔和有关部门的推荐也可能被视为受贿。

公务员如果被指受贿，一旦罪名成立，将被立即免职。

七是违纪纠错，有效遏制腐败。

对最易受腐败侵蚀的行业、人员，严格监督，制订详细行为准则。

在德国，如对公务人员受贿处罚金额为30欧元（相当人民币300元），连续三次受贿30欧元就要开除公职，并且对行贿和受贿者的处罚是对等的。

公务员法律专门规定，任何公职人员接受相当于20欧元的礼品包括公务礼品都必须申报上缴，征得上级同意才能留给个人，绝对不准收现金。

如果接受礼物有为当事人谋利的行为，影响公正执行公务，再少金额的也会受到追究。

包括接受宴请要请示上级批准。

芬兰法律规定公务员不能接受价值较高的礼品。

如礼品超过15欧元，就要上交并备案。

对于因公出差，各部门每年都有固定计划，出差目的、期限和报销数额都有规定。

对于部局级高官的出访，因为涉及重要政务，出访要经总理或议会批准等细则规定。

所有的规范都得到严格的遵守和执行，规范并不是一纸空文。

八是重点部
门，实行岗位交流。

在德国最容易发生行贿受贿的是建筑领域，其次是医药、医疗器械购销领域、办理证照和项目审批部门以及发放补贴、救济金等财物部门。

所以，反腐机构把监督重点放在上述领域的公职人员。

坚持执行权力分解制衡，实行"四只眼睛"的原则，对公职人员的监督，重点是权力平衡分配，彼此观察、彼此监督。

通过建立计算机联网查询程序、使办事流程规范化、对项目审批部门作出明确限制、检查私人投资项目的审批程序等措施进行重点监督，公开公共建筑工程项目招标、财政支出、警察执行公务等都有要两人以上把关，杜绝了个人单独行动和暗箱操作。

政府官员（包括反贪人员）不能长期固定在一个工作岗位上，5年内必须轮岗交流，若因工作表现好、本人自愿，需要继续留任的，须将延长原因备案，最长不超过7年。

对于容易滋生腐败的健康卫生、工程建设和财政（税务）等部门的重要岗位，则规定一般3年必须轮岗，以降低腐败发生率。

九是透明制度，接受社会监督。

在德国公职人员所有的公务行为都有要公开，公务决策的理由要进行认证，决策的过程要进行备案，决赛的实施要注明时间、地点、有无施加影响、是否代表本人意愿等信息。

公职人员执行公务之后都进行报告、签字，并且存档。

档案材料要求规范、准确、长期保存易于查阅。

透明和公开制度是芬兰政府工作的一个重要原则。

公共部门的一切都要公开，接受市民和媒体的监督。

政府档案
馆以及公共部门的所有档案材料不仅对专家和研究人员开放，而且也对新闻界和公众开放。

同时还提供查询、借阅和复印等服务。

公民在需要时可以通过这一途径了解政府部门的有关情况，从而有效地防止政府部门产生腐败现象。

社会的透明程度也很高，任何人都不能开匿名账户，税收当局有权了解全国所有账户的情况。

每个公民和团体的收入及财产(资产)每年都要在纳税表上加以公布，任何人都可以到税务局询问和查实某人或某团体的收入及财产情况。

现在凡清廉国家担任公职者每年都要报告自己及配偶、子女的财产状况，由主管部门审核，任何隐瞒、谎报、转移财产的行为，都被视为有罪。

在芬兰每个公民和团体的收入及财产（资产）每年都有要在纳税表上加以公布。

在公车管理方面，政府的透明度出相当高。

芬兰政府机构公车数目极少，除总统外，在政府只有总理、外交部长、内务部长和国防部长4人享受配备专车的待遇，而且专车只限执行公务时使用。

用专车属于额外待遇，等于增加了个人收入，要照章纳税。

其他部长在执行公务时，由秘书向政府申请用车。

政府部门有义务定期如实地公布官员使用公车情况，媒体有权查询。

如果某政府官员用公车办私事，将会被举报或被媒体曝光。

此外，在官员选拔上，他们实行"透明政治"、"透明行政"或透明的选官任官制度，这种做法较好地避免和杜绝了卖官鬻爵现象的发生。

十是廉洁勤政、不享特权。

德国、芬兰等北欧。