新时期国土空间规划与乡村振兴战略关系探究

新时期国土空间规划与乡村振兴战略关系探究

摘要：乡村振兴是一个系统工程，在推动乡村振兴发展过程中，存在一定的不

平衡性。国土空间规划是优化乡村空间开发格局的重要手段，是调控和引导资源

配置、集约利用的空间政策工具。文章重点就新时期国土空间规划与乡村振兴战

略关系展开分析。

关键词：新时期；国土空间规划；乡村振兴战略；关系；探究

党的十九大提出，乡村振兴战略的总要求是“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、

生活富裕”。在经济社会迅速发展的背景下，人们在各方面的需求快速增长，城乡发展水平的差距明显，造成了诸多不平衡的现象。随着城镇化建设引领着越来越多的政策和资源走向农村，为如何在有限的空间区域充分利用资源达到推动农村发展、减小不平衡差距成为研究热点。县域乡村空间规划是实施国土空间规划项目中承上启下的重要衔接部分，既要贯彻落实

上级部门下达的规划编制要求，又要向下级乡镇传达并引导具体的规划路径安排。

1国土空间规划分区的概念

我国的国土空间规划分区研究起始于20世纪20-30年代，对全国自然区域划分和各类部门区划进行分区实践研究，早期的区划参考标准和因素相对单一。在当前阶段由于社会经济

的发展，对国土管理提出了更高的要求，我国国土规划开始进入到综合区划的阶段，出现了

土地利用分区、城镇体系分区以及主体功能区划分、土地开发整理工程区划分等形式。国土

空间规划分区的概念即是根据不同性质、不同数据来源以及不同功能空间要素，并促使主题

空间形成相互作用和相互独立基础上，确立的一种较为稳定的空间分区评价单元以及空间分

区指标体系。

2国土空间规划与乡村振兴战略之间的关系

乡村区域的发展有很多重要的组成或推动要素，这些要素在空间发展中所占的比重和地

位是不相同的，某个更具活力的要素一定会影响或推动其他要素的存在，这种最活跃的要素

就是乡村区域的主导驱动力。乡村社会是一个由比较封闭的发展模式到比较开放的城乡统筹

谋划模式转变过程。乡村振兴需要有效地解决相应不平衡性问题，诸如乡村空心化及老龄化、劳动力严重不足、生态环境恶化、经济发展停滞不前等等。以驱动力为主导的乡村规划，成

为解决不衡性问题的切入点。

（一）产业发展驱动力

乡村振兴战略的关键和经济基础是产业兴旺，以优化产业结构、发挥各生产要素之间协

同作用为导向，促进产业融合发展、转型升级，增加产品附加值，开拓产业多功能性。不同

的产业结构意味着乡村区域土地利用方式不同，具有差异性的土地利用方式意味着不同的生

产效益。因此，产业发展对于乡村区域格局优化具有直接显著影响，产业发展成为县域乡村

空间规划的主要驱动因素之一。产业发展充分挖掘乡村产业特色，依据乡村产业空间格局打

造集复合化与景观化为一体的发展模式，驱动促进空间经济效率提升。

（二）生态修复驱动力

乡村振兴战略的重大任务是生态宜居，聚焦生态恢复、保护优先的理念，统筹山水林田

湖草协同化治理，因地制宜地打造绿色空间区域。生态修复投入的多少决定着区域环境的改

善和生态效益的提升，对生态修复的重视程度对乡村地区不平衡发展具有正向驱动作用，分

析重点生态功能区退耕还林还草等修复性工程、权衡保护与发展造成的人地矛盾是实现人与

自然和谐共生的核心所在，以解决城乡发展不平衡问题。因此，生态修复对于乡村区域格局

优化具有直接显著影响，生态修复成为县域乡村空间规划的主要驱动因素之一。

（三）管控治理驱动力

实现乡村振兴必须发展和完善乡村治理体系，政府出台相应的政策体系严格实行用途管制，坚守用地原则，加强土地监管，逐步完善各项规划机制，提升土地利用效率。贯彻落实

乡村振兴战略一定要以“以人为本”的思想，关注乡村社会的发展水平提升与乡村居民生活水

平的改善，避免制度与实际脱离的现象。为推进乡村振兴战略，夯实各部门组织在乡村治理

中的核心领导作用，管控治理驱动的县域空间规划以法治为本，深入推动着乡村内部发展不

平衡的局面扭转。因此，管控治理对于乡村区域格局优化具有直接显著影响，管控治理成为

县域乡村空间规划的主要驱动因素之一。管控治理发展充分依据乡村社会空间格局打造制度

与发展为一体的发展模式，驱动促进空间社会效率提升。

3.乡村振兴战略下国土空间规划思路

（一）“三生三产”复合

以产业为主导驱动力的县域乡村空间发展特色农业，同时扩展第二三产业，集生产、加工、制造、采摘、销售、参观等一体化，推进“生产—生活—生态”复合空间的整合建设。在

乡村振兴发展中，传统农业型空间区域应当加强基础设施建设，筛选出不宜耕作的土地退耕

还林，促进土地经营权流转，优化种植结构，以绿色产业代替传统农业种植方式，孕育特色

农业，对初级农产品加工，在做好第一产业的基础上适当发展第二与第三产业；现代农业型

空间区域要进一步提高基本农田建设标准，培育高质量、高附加值的农业产品；农工混合型

空间区域应当重视周边生态环境恶化问题，提倡发展生态农业，保证该空间的可持续发展能

够顺利推进；非农主导型空间区域的目标则是充分利用城镇边缘地区的农业景观，进一步完

善农业园区的建设，加大观光旅游业的宣传力度。

（二）移民搬迁、土地整治以及产业重构

乡村生态环境脆弱不堪的零星居民点空间规划应以生态移民为起点，组织发动相关部门

对分散的零星居民点进行搬迁引导，使分散的小农户向地势较低且相对平坦的区域合并迁移，兴修农田水利设施。此举措不仅可以很好地保护水源涵养区和生态保护区，还有利于之后的

生态功能的修复工程。保留居民点空间区域重点放在土地的集约利用上，开发土地综合整治

技术，进行适当的土地整治。废弃或闲置的宅基地，避免一户多宅与土地资源的浪费的现象，将土地盘活利用，改善土地用途，推动该空间区域经济水平的增长。作为具有良好区位优势

的中心居民点的空间，完善道路交通设施，加强产业连通性，积极拓展特色农业与乡村旅游业，把山、水、林、田、湖的生态景观注入到产业中，充分激发乡镇村庄之间各要素的流动，利用其连接城乡的枢纽效应，推进城乡共同发展。

（三）多规合一，信息联动

乡村的空间规划要从实际出发，把乡村与自然看作是不可分割的整体，按照其本身的发

展规律，探索出一条适合自身的规划方案，因地制宜，生产活动顺应自然，生态环境尊重自然。为了推进县域空间规划的开展，合理地进行资源配置，使得规划方案具有针对性与可行性，将资源环境承载能力和空间开发适宜性评价作为重要标准，要严格按照国土空间规划的

总体规划、详细规划、专项规划的要求，分类指引，加强空间规划的顶层设计。同时，应建

立“多规合一”的指标数据库，把城乡建设、土地资源、道路交通、环境保护等空间要素叠加

至一起，建成全县统一的信息联动平台，进行差异化管控的同时实施精细化管理，科学地统

筹农业、生态和城镇功能空间。