河长制在流域生态治理中的实践探索与经验总结

河长制在流域生态治理中的实践探索与经验

总结

[摘要]河长制被认为是对水环境行政治理模式的创新，2007年在我国江苏省无锡市首创，随后在江苏全省和全国数个省市推广实施，并在流域水生态环境治理方面取得了比较好的效果。从2016年开始，我国全面推广实施河长制。本文简要回顾流域治理的国际实践探索模式与政策管理经验，系统梳理河长制在我国流域生态治理中的实践探索模式和政策管理等方面的研究成果以及存在的主要问题；在此基础上，结合当前我国全面推进河长制以及江西打造河长制升级版的重大实践需求，提出河长制在我国流域生态治理中的实践探索和经验总结研究的目标任务、研究方法、研究思路以及主要研究内容，明确了河长制在江西省流域生态治理理论创新和实践经验推广方面的方向和路径。

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[关键字]河长制；水环境；流域生态治理

随着经济增长和工业化的持续推进，我国水污染防治和水资源保

护一直面临着严峻形势。为治理水污染，我国从水资源保护到废水处理均作了诸多制度设计，投入了大量资金，然而由于管理碎片化和机构间协同失灵问题的存在，流域环境治理效果欠佳，促使人们认识到传统的单一部门和工程措施在治水理念上的不足①。在2007年太湖爆发蓝藻后，由无锡市首创并率先在江苏省推广实施的河长制，被认为是在严峻的水污染形势下对水环境行政治理模式的创新。由于较好地解决了部门协同的效率与责任难题，河长制的推行使诸多地区的水环境得到了明显改善。鉴于河长制在水污染治理中的良好效果，2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，要求2018年底前在全国范围内建立和实施河长制。从2015年开始，江西省全面实施河长制；2017年3月，江西省通过《江西省全面推行河长制工作方案（修订）》以及《关于以推进流域生态综合治理为抓手打造河长制升级版的指导意见》，提出打造河长制升级版。中央在全国全面推进河长制以及江西省打造河长制在地方流域生态治理中的升级版，开启了河长制在流域生态治理中实践探索和经验总结推广的新阶段。

在此背景下，系统回顾流域治理的国际实践探索模式与典型经验，全面梳理河长制在我国流域生态治理中的实践探索模式和主要政策管理经验，科学评价河长制在流域生态治理中的实施成效，准确分析河长制在实施中存在的主要问题，提出河长制在流域生态治理中的实践探索和经验总结研究的总体目标、研究方法、研究思路、研究重点和创新实现路径，具有重要的实践指导价值。

一、流域治理的国际实践探索与典型经验

流域是指地面水和地下水天然汇集的区域，水资源按流域构成一个统一体。每条河流都有自己的流域，一个大流域可以按照水系等级分成数个小流域，小流域又可以再分成更小的流域。流域是特殊的自然地理区域，同一流域往往流经多个不同的行政区，而一个行政区也可能包含多个不完整的流域。流域是具有层次结构和整体功能的复合系统，流域水循环不仅构成了社会经济发展的资源基础，同时也是诸多水问题和生态问题的共同症结所在。因此，以流域为单元对水资源与水环境实施统一管理，已成为目前国内外公认的科学原则①。流域治理一般是指从流域整体利益出发，以政府为主导，社会协同、公众参与的多主体互动合作的多中心治理格局②。从治理内容看，流域治理是一项复杂的系统工程，涉及上下游、左右岸、不同行政区和行业，内容十分广泛。

不少文献描述了国外流域治理的模式和经验。泰晤士河自19世纪工业革命开始后水质迅速恶化，成为世界上污染最早的河流之一。之后英国成立了治理专门委员会和泰晤士河水务局（公司），对泰晤士河流域进行统一规划与管理，治理过程中高度重视科学技术的作用，并辅之以充分的资金保障。法国成立了直接隶属环境部的流域管理办事机构――流域水管局，用于塞纳河流域的治理。日本政府在1972―1997年间对其国内最大淡水湖琵琶湖实施了综合开发计划和水质保护规划。为治理圣劳伦斯河，加拿大环境部专门成立了圣劳伦斯河管理中心，建立了由环境部牵头负责，多部门齐抓共管的管理体系，并

积极鼓励社区群众参与流域水污染治理。1950年7月，瑞士、法国、卢森堡、联邦德国和荷兰在巴塞尔成立了“莱茵河防治污染国际委员会”（ICPR），先后签署了一系列莱茵河环保协议。早在1879年，美国就成立了密西西比河管理委员会这一高效集权的?y一管理机构，统一负责密西西比河的污染整治工作③。对于田纳西河流域的治理，美国则成立了田纳西流域管理局，并于1993年通过了《田纳西流域管理局法》，确定田纳西河的流域管理体制④。发达国家流域治理对我国水污染防治工作的启示包括：制定全面的治理规划和统领全流域的法案，以完善流域治理体制，以及建立有效的资金和技术保障机制⑤。

陈坤将国外主要的流域治理模式分为直接管制模式、市场治理模式和协商治理模式三种⑥。罗会华则将国外流域水污染治理的三种模式分为：以美国、加拿大、澳大利亚为代表的行政区域分层治理和流域一体化治理相结合模式，以英、法等欧洲国家为代表的流域一体化治理模式，以及以日本为代表的多部门共同治理模式①。范兆轶和刘莉将国外流域水环境综合治理总结为三种典型的治理模式，即美国的集中治理模式、日本的分散模式和澳大利亚的集中―分散治理模式。借鉴国外的治理模式，范兆轶和刘莉认为，我国的流域水环境综合治理模式应该是部门间的综合治理、地域内的综合治理、内容上的综合治理和市场化的综合治理模式的相统一②。

我国水利部发展研究中心《完善水治理体制研究》课题组于2015年总结了美国、法国、意大利、澳大利亚、印度、巴西、墨西哥等国家流域管理机构的类型、主要职能及其与相关机构的关系后发现：流

域管理机构在流域涉水事务协商和利益相关者参与中发挥着重要作用，流域治理趋势呈现出由单项的治理开发向综合治理开发发展，由被动治理向主动利用和管理水资源发展，由短期治理开发向长期战略性开发发展；同时，各国更加注重通过制定长期性的战略规划，实现对资源的综合开发和利用③。

二、河长制在流域生态治理中的实践模式和主要政策措施（一）河长制的起源及其应用

2007年春夏之交，太湖爆发大面积蓝藻并引发供水危机。为实现对太湖流域水环境的长期有效治理，中共无锡市委、市政府自我加压，尝试在流域治理机制上进行创新，于当年8月颁布了《关于全面建立“河（湖、库、荡、?穑┏ぶ啤比?面加强河（湖、库、荡、?穑┳酆险?治和管理的决定》，这份文件的出台被视为河长制的诞生。2008年，江苏省政府决定在太湖流域推广河长制，之后江苏全省15条主要入湖河流全面实行双河长制，即每条河由省、市两级领导共同担任河长，协调解决太湖和河道治理的重任，一些地方还设立市、县、镇、村的四级河长管理体系。随后，这一流域治理的地方创新迅速被其他省市效仿，成为环境保护和生态文明建设的热点。

2014年，时任水利部副部长的矫勇在国新办的一场新闻发布会上表示，鉴于河长制在水污染治理中的良好效果，将向全国推广这一地方政府创新的经验。随后两年多，河长制在全国许多省市落地。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，到2018