一,绩效管理的涵义与作用

一，绩效管理的涵义与作用

1，绩效管理的涵义。

美国绩效评估中的绩效衡量小组曾为绩效管理下了一个经典性的定义：所谓绩效管理，是指“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。”

“绩效”又称“业绩”，指行为主体的工作和活动所取得的成就或产生的积极效果。政府绩效即政府部门的工作成就或管理活动所产生的积极效果。

政府绩效管理是一种新的管理实践和管理技术。它以单个政府机构或公共部门为关注对象，以经济、效率、效益、服务质量的提高和公民满意为最终目标，所侧重的是中观和微观层次的政府绩效（宏观层次的政府绩效则体现为政治民主与稳定、国民经济发展、人民生活水平和生活质量的持续提高、社会公正与平等、国家安全和社会秩序的改善、文化发展和精神文明的提高等方面）。

作为系统工程的绩效管理形成于20世纪80年代后期，其基本理念包括：①评价组织管理活动的主要标准不是投入，不是过程，而是绩效；②绩效是由许多要素构成的，这些要素的相对重要性在变化；③绩效的提高仅靠某些环节的改善和个别新技术的应用是难以奏效的，需要一种系统、整合的方法。

作为系统工程的绩效管理涉及到组织管理活动的各个环节，包括组织结构、工作制度、人事制度、领导制度、财务制度等等，它要求各部门采取协调一致的行动，为提高组织绩效而努力。

在制定绩效协议和绩效计划的基础上，作为持续性的绩效管理过程一般包括三个最基本的功能活动：①绩效评估。指一个组织试图达成某种目标，如何达成以及是否达成目标的系统化过程。绩效评估可以是组织的绩效、计划的绩效和个人的绩效。在人力资源管理中，一般将对个人的绩效评估作为工资、奖惩、晋升的依据；对公共部门而言，比较重视的是对组织绩效的评估，绩效评估是如何利用追踪与评估组织绩效的过程。②绩效衡量。为了进行绩效评估，管理者必须设计一套足以衡量组织目标实现的指标系统，也就是衡量组织绩效的标尺，这样才能进行不同机关与不同时期的比较。③绩效追踪。绩效追踪系指对组织的绩效进行持续性的监测、记录与考核，以作为改进组织绩效的基本依据。

2，绩效管理的作用。在公共管理中，绩效管理的重要意义得到普遍的认同。在弗莱恩（Norman Flynn,1997）看来，其重要性大体表现在以下方面：①责任落实。公共部门对公民至少在以下三个方面的事情上负主要责任：一是政府的支出必须获得人民的同意并按正当程序支出；二是资源必须有效率低利用；三是资源必须用于达成预期的结果。与此同时，人们期望政治家能为自己做出的决定负责。上述这些责任都要求存在某种对绩效评价的方式。如果我们不能测评政府的绩效，那么，我们就很难知道公共部门是否负起了责任。因此，从实现落实责任的角度来看绩效管理是重要的。②利害关系人的期望。公共服务具有各种各样的顾客，他们并非是对同一结果感兴趣，公共管理者经常面临着困境，特别是满足了一部分顾客的要求，可能使另一部分人感到不满。利害关系人都希望政府的公共政策满足他们的利益。绩效评估是衡量是否满足不同顾客要求的一个方法。③对结果导向的强调。在现阶段，公共管理更讲究“结果导向”，而非程序、规则导向。传统上公共行政比较强调只重视过程、投入，不重视结果，往往导致形式主义，浪费和官僚主义。公共管理则认为，程序和规则固然重要，最后是否产生好的结果，是否满足公民需求则显得更为重要。④个人绩效和组织绩效的双重要求。过去几乎所有的公共部门都进行公务员的个人绩效评估，但在个人与组织互动日益密切的情况下，仅仅进行个人绩效评估是不够的，个人绩效的提高并不完全导致组织绩效的提高，只有将二者有机结合起来，才能促进组织整体绩效的提高。

绩效管理着眼于政府及公共部门内在素质合工作绩效的提高，其作用主要有：

①绩效管理有助于强化公共部门为公众服务的公益观念

政府是为公众而存在的，促进公益是政府的根本宗旨。政府履行公务当然需要一定的条件如财政资源、物质条件和技术保证等等，但寻求改善的努力超过了限度就成为自利行为。英国学者帕金森曾揭示了英国官场的一个定律：办公大楼愈堂皇，设备愈精致，往往管理愈腐败无能。这意味着，政府部门对自身利益的过度追求会损害它的公益精神。由于政府部门总是由一定数量的公务人员所构成，而公务人员对福利的过度追求也将淡化他们的服务意识。政府官员是为公益而存在的，但他们也有个人利益，同样是“理性经济人”。韦伯曾说：“官员基本上是从他们权力下能得到什么好处的功利主义的观点来看待他们的官僚职责的”，官僚制的对策是把这种功利主义的趋势“表现在符合规章制度范围的法规中”。但追求超越法规范围的福利是官僚制中的普遍现象，而我国的“单位制”体制则加剧了这一趋势。当要求或允许不同政府部门为其内部工作人员的福利负责时，当不同部门之间的待遇差距过大以至引起工作人员相互攀比时，当工作人员把奖金、住房条件等作为评价部门领导的主要标准时，当部门负责人将相当部分精力花在为职工谋福利时，为公众服务的意识必然会淡化。

绩效管理的主要特点之一是其公民取向的绩效观，即评价绩效的参照系是公民而不是政府及其工作人员。也就是说，绩效管理所追求的经济、效率、效益、服务质量、公民满意程度等，都是从公民的立场和角度来看待政府绩效的，它与政府中心、政府为本的观念截然不同。更为重要的是，绩效管理通过具有可操作性的管理机制来实现观念的转变，由此培育和巩固为公众服务的公益精神。

②绩效管理有助于形成“结果为本”的绩效意识

传统的科层制管理体制形成了其特有的行政文化，具体表现为：

第一，投入要素成为关注的焦点。预算过程中存在非理性化倾向，资源配置取决于部门自身维持的需要而不是为了有效地履行职责，预算与工作结果没有实现有机联系；工作部门以预算最大化为目标，对预算的追求胜过对工作结果的追求；注重形式主义，以组织活动的数量和规模作为判断工作成绩的标准，很少考虑这些活动所产生的实际效果。

第二，过程取向的控制机制，即上级对下级的控制着眼于过程而不是结果。这种过程取向的控制机制导致按命令行事的心态，工作人员既不对组织的成功承担义务，也没有追求良好结果的动机和条件。表现在学校教育中，过程取向主要根据学生上了多长时间的学，而不是根据他们能做什么——读、写、计算、分析、思考与合作。

第三，规则为本的服从意识。层级制依赖正式的规章制度进行管理，过度的规制在政府机构中逐渐导致对规则负责而不对结果负责的公共管理哲学。当规则变得比结果更重要时，必然产生官僚制的功能失调：参与者对组织规则得内在化日益加强，最初为实现组织目标而设计的规则采取了一种与组织目标无关的积极的价值观，最终导致评价工作人员的主要标准不是看他们的业绩和对组织目标所作的贡献，而是看他们是否严格遵守规则。

上述行政文化必然导致外部评价标准同内部评价标准之间的矛盾：公众关注的是政府绩效并以实际效果评价政府的工作；而政府部门内部却更关注投入、程序，并以是否遵守规则作为评价工作人员的标准。作为获取良好绩效的手段的投入、程序和规则演变成为目的本身。

绩效管理以提高组织绩效为最终目的，结果为本的绩效意识是绩效管理的前提，同时也是绩效管理的结果。也可以说，绩效管理过程就是结果为本的绩效意识树立和巩固的过程，这有助于实现外部评价标准和内部评价标准的一致和统一。

绩效管理作为一个管理工具，其最重要的意义在于政府运作和管理上加大了成本—效益的考虑，改变政府机关的浪费，可以说，它是公共部门进行有效资源配置的一个重要手段。