贫困地区弱势群体的现状及思考

贫困地区弱势群体的现状及思考
纳雍县弱势群体调查
引言
人类的共同发展和共同富裕是社会进步的需要。

弱势群体是社会发展中存在的一种社会现象。

改革开放以来，特别是近十几年劳动密集型产业的加快推进，有效突破了制约农村发展的“瓶颈”，群众收入大幅度提升，相当规模的人群摆脱贫弱群体的地位。

然而，伴随着经济转轨和一系列重大社会变革，贫富分化不断扩大，农村弱势群体问题更加突出，弱势程度不断加深。

这严重影响农村改革、发展与稳定，严重影响全面实现农村小康社会进程。

为了全面贯彻落实国务院《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，推动经济社会协调发展夯实全面建成小康社会基础。

研究和制定对农村弱势群体扶持政策
扶助农村弱势群体，是农村经济工作的重要课题。

1 纳雍县弱势群体现状
1.1 纳雍县弱势群体结构及总量。

纳雍县弱势群体主要包括：全县贫困人口、城市中无固定收入人口、残疾人、失业下岗职工、待岗人员、在校贫困大中专学生。

据统计局统计，纳雍县社会弱势群体35万人左右，占全县总人口96.04万人的40%，其中家庭人均纯收入低于2300元的贫困人口26万人、各类残疾人5.7万人，按民政部门调查统计家庭年均纯收入1720元以下低收入人口67935人，城市居民收入低于4200元的2080人，60岁以上老龄人口和15岁以下人口约28万左右。

1.2 弱势群体生产、生活状况。

在贫困山区，弱势群体规模较大，他们生活困难，在社会生活中受到歧视、排挤、冷落和欺凌。

而在弱势群体中，五保老人、孤儿、贫困残疾人则是弱势群体中的特别弱势
群体，他们处于社会的最底层。

其中五保老人、孤儿数量不大，这一特别弱势的群体以残疾人居多。

据县残联提供数据：全县残疾人总数约为5.7万人，占总人口的6%，其中登记办证的1.3万人，占残疾人总数22.8%。

大多数残疾人生存条件较差、生活困难。

据对百兴镇董家寨村和勺窝乡鱼塘坎村的51户60名残疾人进行调查。

一是残疾人的生产生活条件较差。

在调查的51户中，有固定电话的家庭仅占调查户数的3.9%，有移动通讯工具的家庭占25.7%；有电视机的家庭占29.4%，有电冰箱的家庭占3.9%，有洗衣机的家庭占17.6%；大部分残疾人住房简陋、年久失修，家具陈旧破烂，有的连最基本的生活用具都缺乏。

二是残疾人文化结构偏低，生存和发展能力较弱。

在调查的60名残疾人中，文盲37人，占61.7%；小学15人，占25.0%；初中8人，占13.3%。

60名残疾人中丧失劳动能力的22人，占36.7%，其中2人生活不能自理，占3.3%。

如果我们把每天从事1小时以上并能获得收入的社会劳动称为“工作”，在调查的60人中，有工作的有21人，占调查对象的35.0%，占能劳动的残疾人的58%。

三是社会保障难以满足弱势群体需求。

在调查的60名残疾人中，领取最低生活保障金的27人，占调查对象的45%；参加新型农村合作医疗保险的57人，占95%；参加农村养老保险的39人，占65%。

从全县总体来看，纳入最低生活保障的残疾人仅2420人，占登记办证残疾人1.3万人的15.6%，占全县残疾人总数5.7万人的4.2%。

在调查对象中，86.3%的残疾人家庭需生活救助和医疗救助，33.3%的家庭需要教育救助，23.5%的家庭需要康复救助。

2 对弱势群体救助采取的措施
2.1 积极推进“扶贫攻坚”工作，大力减少农村贫困人口。

近年来，纳雍县始终把扶贫开发作为解决“三农”问题的首务，认真抢抓
机遇，创新理念，完善机制，坚持开发式扶贫的基本方针，突出抓好整村推进、连片开发、产业化扶贫和生产技能培训等项目建设，扶贫开发工作取得了明显的成效。

2010年以来，累计争取中央和省投入我县扶贫资金17151万元，扶持贫困农户5.5万余户20多万人，实现3.5万人脱贫。

2.2 全面实施城乡最低生活保障，落实五保供养，推进医疗救助。

自全县实施低保制度、落实五保供养、推进医疗救助以来，截止2013年4月全县弱势群体纳入农村低保的有28211户67935人，发放低保金5339.75万元，纳入城市低保的1492户2080人，发放低保金406.53万元，纳入五保供养的1959户2155人，发放五保供养金248.73万元，为109509人贫困人员缴纳参合金547.54万元，救助城乡患病困难群众1307人次，发放医疗救助金421.21万元；对60年代精简退职人员实施生活救助242人，救助30.48万元；同时在县城及25个乡镇设立了临时救助站，救助困难群众447人10.36万元。

2.3 大力实施农村危房改造，逐步改善弱势群体居住条件。

纳雍县按照“以人为本、改善民生、构建和谐”的科学发展理念有效推进农村危房改造工作，仅2012年就实施农村危房改造17467户,投入资金15201.20万元，其中：中央和省投入资金12014.42万元，县匹配资金2868.10万元，户均8703元。

通过工程实施，弱势群体居住条件得到一定程度的改善，加上新农村建设项目实施，弱势群体生产、生活环境逐渐改观。

2.4 采取多种形式的教育救助，为弱势群体提供均衡教育机会，提高社会生存能力。

一是通过建立纳雍县特校对残疾学生开展特殊教育，目前该校有在校生171人；二是对贫困大学生提供包括学费、住宿费的贫困大学生助学贷款；三是对家庭困难寄宿学生实施生活补
助；四是通过共青团、妇联、基金会、慈善会及爱心人士等救助贫困家庭学生等多种形式，为弱势群体提供接受教育平台和机会，使他们与强势群体享受到均衡的教育，逐步提高他们的社会生存能力和向强势群体转变。

2.5 建立健全城乡医疗保障制度，初步解决了弱势群体医疗难问题。

通过全面开展新型农村合作医疗保险、城镇居民医疗保险，实施大病救助，初步解决了弱势群体看病难和因病致贫问题。

2.6 为弱势群体提供法律救助。

司法部门成立的法律援助中心，劳动部门成立的农民工维权中心，都为弱势群体提供了很好的法律援助，保护了弱势群体的利益。

3 弱势群体救助存在问题
3.1 对弱势群体救助工作认识不够，重视不力。

弱势群体救助工作事关全面建设小康社会进程，事关广大群众尤其是困难群众的切身利益，事关国家的长治久安和安定团结。

进一步加强社会救助工作，加快建立和完善社会救助体系，是践行党的群众路线教育活动的有效载体，是坚持立党为公，执政为民的具体体现，是实现“以人为本、和谐发展”的内在要求，但有些单位和部门扶持救弱势群体认识不足，认为扶持救助工作是民政、扶贫等部门的事情，工作缺乏主动性和责任感。

3.2 几个认识误区。

一是“凡残疾人均属于弱势群体，都需要救助”的误区。

二是“农民工都属于弱势群体，都需要救助”的误区。

三是弱势群体是相对强势群体而言，没有明显的界限，不能把他们严格区分开来对待。

四是正确对待弱势群体持证问题，诸如残疾证、下岗证等，在进行分类救助时，不能仅根据是否持证来作为决定是否救助的依据。

3.3 弱势群体救助工作管理体制不完善，制度化、规范化、社会化体系不健全。

救助工作是社会保障体系的重要组成部分，它是一个复杂的的系统工程，就其内容来说，至少包含了生活、医疗、住房、教育、就业等五方面，涵盖了社会生活的多个主要领域，因此必须面向全社会，统筹城乡，整体推进。

而目前各有关部门缺乏必要的统一和协调，往往都是各自操作，互不沟通，造成了救助措施不到位，救助标准不一致，致使弱势群体救助不能落实到位，有的困难家庭只享受了生活救助而无法同时享受医疗和就业救助，有的不十分困难的家庭出现了重复慰问和救助。

一些救助制度不完善，甚至无制度，该不该救助，领导或经办人说了算，导致救助不公，严重影响干部与群众、群众与群众之间的关系。

同时，对群众性社会捐助、社会互助的宣传、鼓励不够，组织开展活动较少、方式单一，缺乏浓厚的关注慈善、奉献爱心的社会氛围，社会各界参与救助人数不多，造成社会捐赠和互助的资金总量偏少。

4 关于对贫困山区弱势群体救助的思考和建议
4.1 关注弱势群体应遵“循循序渐进”原则。

关注弱势群体是全面建设小康社会的需要，我国经过30年的经济增长，综合国力增强，已经具备了加强对弱势群体支持的条件。

关心和支持弱势群体是党和政府的一贯政策，党和政府一再强调要关心困难群众的生产与生活。

在目前社会分化加剧的情况下，关注困难群众的生产与生活显得尤其重要。

贫困山区经济落后，对弱势群体的保障和支持不能一蹴而就，应根据各地经济发展水平，优先保障其基本生活需求，特别是基本的衣、食、住需求，其次保障其就业需求、医疗需求，然后逐步保障其他需求，促进弱势群体的全面发展，最终改变其弱势地位。

4.2 关注弱势群体应围绕“关心、支持、自助、增权”来进行。

所谓关心，就是全社会都应当关心弱势群体。

只有高度关心弱势群体，才会形成良好的社会氛围，才能促进社会不断和谐、不断进步，不断公正、公平。

关心弱势群体意味着要平等地对待弱势群体，要注意倾听弱势群体的呼声，了解其需求，尊重其选择。

所谓支持，就是建立健全相关社会政策，为弱势群体提供有效的制度性支持。

所谓自助，就是使弱势群体走向自立、自尊、自强。

必要的社会支持固然十分重要，但是，最终摆脱弱势地位还是要靠弱者自身的努力，“外因只能通过内因起作用”。

外部支持的重要作用在于增强弱者改变其弱势地位的能力。

所谓增权，就是要尊重和保障弱势群体的政治、经济和社会权利，加强民主制度建设，保障弱势群体的参与权，尤其是保障其参与与其有关的各项决策的权利，使其能够表达和维护自身的权益。

4.3 以城乡居民最低生活保障为基础，建立完善社会救助体系。

要对弱势群体实施以城乡居民最低生活保障为基本内容的各项救助，加快建立和完善以最低生活保障为基础，以养老、医疗、教育、住房、就业等专项救助为辅助，以其他救助、救济和社会帮扶为补充，与我县经济社会发展水平相适应的覆盖城乡的社会救助体系。

抓紧制订完善各项救助制度，力争做到救助制度不留死角，使各类救助对象都能得到应有的社会救助，并在实施中分清主次，相互衔接，整体提高社会救助水平。

4.4 进一步建立、健全社会救助的管理机构和组织网络。

加强社会救助工作是政府履行职责的重要内容，也是一项涉及全社会的系统工程，需要各级领导的高度重视，调动方方面面的积极性，动员全社会力量支持和参与。

因此，迫切需要建立统一的社会救助管理机构，逐步形成“政府负责、部门尽责、社会参与、乡镇实施”的社会救助管理服务网络。

具体来讲：一是由政府统一组织开展社会救助工作。

县、乡政府统一组织、领导本行政区域内的社会救助工作。

二是建立健全社会救助管理服务体系，重点是加快以乡镇为主要平台的社会救助工作网络建设。

三是明确牵头部门，由民政部门负责搞好社会救助政策的落实、信息沟通、社会捐赠管理。

四是各职能部门在各自的职责范围内明确分工，共同推进政府救济和社会帮困工作。

4.5 建立和完善与经济社会发展水平相适应的社会保障制度。

由于弱势群体有诸如身体上的缺陷、能力上的竞争力弱等困难，即使是社会能提供公平竞争的环境，其中的一部分人在实际的竞争中也会处于不利的地位，如果没有国家或政府对他们的照顾，他们很难走出“弱势”状态。

必须通过国家或政府来对他们提供特殊照顾，这种照顾主要是通过社会的再分配来进行的，具体地说就是社会保障制度和社会福利制度。

其一，通过国家行为，采取强制手段对国民收入进行再分配，以对弱势群体给予帮助，实施社会保障。

其二，发挥国家政策导向作用，建立健全扩大就业再就业的政府主导机制。

通过就业促进政策，积极推动弱势人员的就业或“再就业”，从而使他们获得自尊、自立、自强，实现自我价值。

1．加快农业产业结构调整，培育适宜弱势群体的产业集群。

一是要逐步打破城乡分割的二元经济结构，促进资源要素在城乡之间合理流动，实现城乡联动和协调发展，并使农村劳动力享有均等的就业机会；二是加快农村经济结构调整，促进农村经济快速发展；三是大力推进农村小城镇建设，减少农业人口数量；四是大力发展农村中的二、三产业，加快农业劳动力向非农产业转移。

五是增加农业投入，大力推进农业产业化，加快对传统农业的改造，促使传统农业向现代农业的转变。

2．深化改革，构建效率与公平相协调的社会分配机制。

一是要积极稳妥地推进分配制席改革，既要使资源在市场调节作用下实现优化配置，又要兼顾社会公平，使城乡差距、城乡内部的收入差距控制在合理范围内。

二是在初次分配方面，消除行业垄断、城乡分割等非市场因素作用，实现资源要素的优化配置和经济效率的提高。

三是在再分配方面，要进一步完善税收制度，利用税收杠杆加大对高收入群体的收入调节力度，建立收入调节基金，制定和完善农村社会保障制度，加大对农村弱势群体的转移支付力度，有效地保护和援助农村弱势群体，特别是要解决农村弱势群体中的贫困户的温饱问题。

3．加大对农村弱势群体的扶持力度，改进扶持方法。

一是增加资金投入，改农村扶贫为农村扶弱，将农村扶贫范围由绝对贫困人口扩大到农村弱势群体；二是改生活救助为生产援助，使扶贫方式由现金和实物援助为主转变为培育自我发展能力的援助为主，扩大在技术、项目、培训、生产和销售等方面的有效援助；三是加大教育援助，有效促进农村弱势群体科学文化素质的提高；四是将农村弱势群体的援助纳入发展农村经济和推进结构调
整的大环境中加以考虑，农村重点项目和产业化项目应优先照顾贫困地区和贫困人口。

2．（一）要下重手加大迁移扶贫工程力度。

把生存在环境恶劣、住居在含有害矿物质区域的农户逐步迁出穷山窝，给予相应的补救政策，让这部分人走进集镇，脱离危害区，改变生存环境，把迁移工作与退耕还林、生态保护工作结合起来抓，把控制痴呆傻繁延、提高人口素质作为一项重要工程来抓，从根本上治理痴呆傻的繁延。

（二）营造全社会共同关爱弱势群体的环境。

解决农村弱势群体的问题，是实践“三个代表”重要思想的本质要求，也是全面建设小康社会的必然标准。

要在提高认识的基础上，加大宣传教育力度。

一方面各级政府应出台相应的优惠政策，增强透明度，狠抓政策落实到位，使弱势群体充分享受到党和政府的关爱；另一方面加大慈善事业的发展，动员和组织社会各方力量，形成合力优势，安老扶幼，济危助困，有计划地解决好农村弱势群体生产、生活中的困难和问题，实现共同致富，维护社会政治稳定。

（三）加快发展经济，增加就业机会。

据调查，农民收入除家庭经营收入占一定比重外，主要来源于二、三产业的工资性收入。

去年，农民人均收入来自于二、三产业的要占85%，其中来自工资性的收入占36.8%。

因此，只有大力发展二、三产业，壮大地方经济实力，才能真正解决农民就业，使农民用简陋的劳作获得收入，促使农村弱势群众逐步摆脱贫，逐步走上致富道路。

（四）建立全方位社会救助工作体系。

1、推进长效机制建设。

一是加强基层救助平台建设。

县乡两级政府建立和完善城乡社会救助体系，成立社会救助工作领导小组和办公室，落实办公人员，要定编定责，便利困难群众办事，落实救助政策。

二是解决农村常年困难群众的生活救助问题。

要根据自身条件完善社会救助体系，在实施农村特困户救助的基础上，逐步建立农村最低生活保障制度，建立农村医疗救助制度，建立对农村弱势群众参与新型农村合作医疗个人缴纳部分的救助制度，同时制定出地方性法规，规范操作程序。

三是切实解决好农村五保供养问题。

进一步加大财政转移支付力度，农村五保供养工作是一个涉及面广，政策性强的工作，充分体现了我们社会主义制度的优越性，今后一个时期我国老年人还将以较快速度增长，保障农村老年弱势群体的基本生活问题，显得尤为紧迫和重要。

农村五保老人是一个很大的群体，应当得到党和政府、社会的关怀和帮助。

笔者认为，在建立农村最低生活保障制度中，将五保对象纳入低保范畴，切实解决他们的日常生活困难。

建议国家和省财政加大对五保供养工作投入力度，制定基本生活供养标准，把农村所有已保对象、“应保未保”对象全部纳入支付范围，同时，应由省以上财政从转移支付中将五保供养金按人头标准直接转拨到民政部门，由民政部门按名册直接落实到人。

进一步加大对农村福利院建设的补助。

在农村建立福利院为中心的社会保障网络是发展方向，各级政府应大力支持建设农村福利院，
以此加快推进社会福利社会化，在保障传统民政对象的同时，积极创造条件，开展自费代养，拓宽社会福利服务领域，提高现有福利资源的综合利用率，同时也促进敬老院的自我完善与发展，在给予资金上扶持建农村福利院的同时，地方政府应从土地、山林划拨上下功夫，使福利院有充足的土地和经营场所，扩大福利生产增加收入，弥补经费不足，逐步达到以院养院的目的。

对农村五保对象实施医疗救助，由民政部门出资补助自筹的一部分，将五保对象纳入新型农村合作医疗范畴，同时还可实施定点门诊救助，建立医疗保障救助制度，解决五保老人的医疗难问题。

建立县直部门对口帮扶农村福利院制度，发扬扶危济困，扶贫济弱是中华传统美德，组织和发动社会力量，鼓励广大干部职工、人民群众积极捐款捐物，帮助五保对象解决生活、生产困难，逐步扩大五保对象的供养范围。

建立单位部门对口帮扶联系农村福利院制度，将帮扶制度列入目标管理，促进福利院的发展，扩大集中供养率，把农村福利院建成企业型、福利型的供养单位，使农村五保供养工作成为农村三大“文明建设”和发展社会福利事业的“阵地”。

舍得投入人力管好农村福利院。

建农村福利院是五保供养的必然途径，建立起一支笼大的服务队伍是搞福利院管理工作的必然要求。

因此，各级政府应结合乡镇配套改革，将一部分有事业心、有责任心、有奉献心的乡镇干部调入福利院搞管理，有条件的地方可将这批干部收编到民政部门，以便管理。

同时要抓好福利生产，增加收入，一方面提高五保供养标准，另一方面
可用于解决聘用管理干部和服务人员的工资。

对服务人员的待遇，应由当地政府按一般干部收入标准适当调定标，使他们能进得来、留得住、服务好。

2、完善农村困难对象就业扶持政策和其它优惠政策。

对农村弱势群体的帮扶，要改单一的“输血”为帮助恢复“造血”功能，从治表转向治本。

采取积极的扶持政策，像对待下岗职工一样对农村弱势群体自谋职业的，要积极鼓励，由相关部门给予办理弱势势群体自谋职业优惠证，任证享受税费减免等政策优惠。

3、坚持社会化帮扶新举措，建立全方位帮扶绿色通道。

政府是解决农村弱势群体困难的主体，但还必须辅之以社会化帮扶。

建议进一步完善各级领导干部联系帮扶困难农民家庭的制度；组织开展“挂钩帮扶”、“扶贫济困”等活动，县、乡镇机关，个体私营企业和工商户都要承担扶贫任务。

同时，加大对慈善事业的建设，发扬互助互帮传统美德，组织和引导全社会力量捐钱捐物。

通过全社会共同分担的形式，建立起政府主导、民政协调、社会各方面救助的全方位、多层次的社会保障新机制。

（五）加快农业产业转移。

有内部转移和外部转移两种方式。

内部转移就是实现粮食种植向林、牧、副、渔业的转移，有部分山区贫困县以发展绿色无公害农业为主线，以茶叶、魔芋产业为支柱，促进农村内部结构调整，延伸农业产业链，提高农副产品附加值，从而有效地吸纳农村剩余劳动力及失地农民就业，同时规模经营的方式也将成为今后农业内部结构调整的一个重要导向。

外部转移则是实现农业向二、三产业转移，要把劳务开发摆上突出位置，创新培训机制，实行劳务派遣，引导产业意识，集聚发展合力，加快农村富余劳动力的转移就业。

（六）加强宣传教育工作。

一是宣传《婚姻法》，增强人们的法制观念和守法意识，破除陋习观念，扼制痴呆傻人员的繁延；二是加强农村医疗卫生网点的建设，要出台优惠政策及时治疗和预防各类疾病的发生，抓好环境卫生，制止脏、乱、差，减少呆傻的再生；同时，通过媒体宣传医学、优生学、遗传学等科学知识，使科学的春风吹醒人们的头脑，让全社会都来关心支持对特殊人群的控制，提高人口素质。

(民政局黄长春)
要逐步建立城乡一体化的基本公共服务制度,健全促进区域基本公共服务均等化的体制机制,加大公共资源向农村、贫困地区和社会弱势群体倾斜力度,把更多的财力、物力投向基层,缩小基本公共服务水平差距,促进资源均衡配置、发展机会均等。

为推进以保障和改善民生为重点的社会建设,建设和谐社会、维护公平正义,国务院近日正式印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。

《规划》提出,“十二五”时期我国要努力提升基本公共服务水平和均等化程度,推动经济社会协调发展,为全面建成小康社会夯实基础。