高新区管委会法律地位初探

本科生学年论文

题目高新区管委会法律地位初探

学院法学院

专业法学

学生姓名周鹏凯

学号 0841031024 年级 08级指导教师

二Ο一一年九月日

高新区管委会法律地位初探

摘要：我国高新区是计划经济向市场经济转变的产物，高新区自建立以来发展迅速，管理模式不断创新。与此同时，相应的法律问题随之而来。高新区管委会在实践中通常会作为一级政府组织统筹区域的经济发展，执法、行政，由于现有的法律法规尚不完善，关于高新区管委会是否具有行政主体资格等法律问题的探究随之提上日程1。笔者通过分析、归纳各高新区管理模式，了解现有的法律困境，从行政法角度提出笔者关于完善高新区管委会法律地位的对策及基本制度的构想。

关键词：高新区管委会法律地位法律思考

高新区管委会体制及其法律地位问题的提出

中国高新技术产业开发区（以下简称高新区）为国家级开发区，相对于各省、市、县级开发区，高新区具有资格老、级别高、享受政策性优惠广、管理模式创新化、多样化等特点。国务院于1988年批准了北京市新技术产业开发试验区，为我国第一个国家级高新技术开发区，通过对高新区管理模式进行分析，大多数高新区管理体制属于政府委托管理，即准政府管理模式，其主要特征是成立以省市政府领导挂帅和相关部门组成的领导小组，负责对高新区发展的重大决策和重大问题的协调，成立党工委与管委会，两套班子合署办公，下设直属机构和市属各行政部门分支机构，实行“一个窗口对外”的高效运转的管理服务体制，在经营服务上成立开发建设公司、创业服务中心以及各类中介服务机构，通过基础设施建设、投融资、技术引进、资金支持、信贷担保、技能培训、信息服务等方式为区内企业提供管理和服务2。

（一）我国高新区设立的法律依据

我国各地高新区的上马起初通常是通过国务院决议及相关规范性文件指引，随着高新区数目的增多，中央和地方开启相关立法，规范高新区的设立、职能等相关问题。

一是国家立法。主要有1993年7月2日第八届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过的《中华人民共和国科学技术进步法》第二十四条“经国务院批准，选择具备条件的

1参见：孙国华《我国开发区的行政体制模式研究》，载《上海企业》，2005 年第9 期。

2参见：张玲玲《开发区管委会法律地位研究》，苏州大学2008 届硕士学位论文。

地区建立高新技术产业开发区”，3国务院《关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》（国发{1991}12号）等。

二是地方性立法。目前我国大部分国家级高新区制订了地方性高新区条例。如:《河北省高新技术产业开发区条例》第四条规定“高新区管理机构是所在地设区的市或者县级人民政府的派出机构, 代表同级人民政府对高新区建设、土地、财政和项目审批、劳动人事等实行统一管理”4。该地方性法规把高新区管委会认定为一级政府的派出机构，通过行政授权给予高新区管委会行政主体资格。

（二）高新区管委会模式类型

总体来讲，我国高新区管理模式可以根据政府和企业参与的程度不同，大致分为“公司制”管理模式、高新区与行政区合一的管理模式和准政府的管委会管理模式三种基本类型5。

1、准政府的管委会体制。这种体制是指经过地方人民代表大会和政府的特别授权，开发区组建成立高新区管理委员会，由其代表所在市的人民政府统一管理高新区。高新区管委会作为市政府的派出机构，其主要职能是经济开发规划和管理，为入区企业提供服务，并拥有一定的行政审批权。高新区管委会自行设置各种行政管理部门，并享受所在城市的市级各管理部门的权限，高新区管委会受所在城市政府委托，对高新区内的行政、经济等事务进行全面综合管理。管委会下设各部门虽然对区内事务行使市级管理权限，但在工作上要受当地政府各行业主管部门的指导。如成都高新技术产业开发区，为典型的准政府管理体制，实行独立核算，与其他行政区域无异。

2、高新区与行政区合一的管理体制。这种体制的特点是高新区和行政区的管理职能合一，或者是两块牌子一班人马，二者合署办公，人员配置上相互混合，内设机构基本保持行政区管理机构的编制和职能。高新区的管理机构既负责决策和其它服务性职能,又负责区内基础设施建设。这种管理体制下，政府管理具有双重性质，既具有行政职能，也具有经济开发职能，不但行使审批、规划、协调等职能，还负责资金募集、开发建设等具体经营性事务。这种体制的设立有助于发挥行政职能，并同时兼顾经济职能，在高新区建设初期曾经发挥了积极作用。这种模式主要适用于整个行政区域作为开发区，或者高新区是原有城区建制的一部分的情况。如武汉光谷高新技术产业开发区，该开发区位于武汉洪山区，二者合一。

3、以企业为主体的开发管理体制。在这种模式中，高新区的管理主体不是一级行政组织或政府派出机，而是由营利性的企业单位来规划、投资开发和管理一个开发区。通过建立

3参见：国科发火字〔1996〕61 号文件《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》，第二章第 8、9 条。

4参见：《河北省高新技术产业开发区条例》。

5参见：闰国庆等著:《开发区治理》，中国社会科学出版社，2006 年版，第 59-68 页。

经济贸易开发总公司作为具有法人地位的经济实体,来组织区内的经济活动,同时经济贸易开发总公司还承担部分政府职能等。开发公司不仅要开发工业用地，还要进行大量的公共基础设施投资，但不能像大部分行政管理机构那样直接从税收收入中获得必要的投资补偿，公共基础设施成本靠工业和商业用地开发收入来补偿。从最早的深圳蛇口工业区到后来的上海闵行、虹桥、漕河泾三个国家级开发区都采用了这种模式。上海的虹桥、闵行、漕河泾等经济技术开发区，直接隶属上海市管理，其自身有兴办工业的企业功能，而不涉及行政管理体制的纯经济区域。由于这种模式按照现代企业制度——公司进行组建和运行，作为平等的市场经济主体进行开发区建设，因而更易于与国际接轨6。

二、高新区管委会法律地位的困境

（一）高新区管委会所面临法律困困境具体表象

国家立法和地方立法一定程度为我国高新区设立及其管理体制提供了相应的法律依据，然而问题也随之而来。高新区管委会这种“准政府”的管理体制在实践的检验中，不可避免地出现了一定的缺陷和薄弱环节。具体体现在：一是行政授权不到位，管委会的主体资格受到质疑。高新区管委会虽然是经过法律、法规授权成立的，但是法律、法规在授权设立开发区管委会的同时，并没有具体明确地规定其主体资格和管理权限，致使管委会在具体的管理工作中经常遭遇困境。二是行政执法缺乏规范性，管委会违法责任不明。高新区与行政区的管理没有分开，遇到问题都是靠行政调节，管委会在管理过程的出现的违法行为，没有具体的责任主体，对行政相对人的维权十分不利。具体如：

最高人民法院2005年6月18日颁布《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷适用法律解释》第二条对开发区管委会出让土地行为的处理做出了规定。该条例明确，由于开发区管委会未经国家法律授权，其不具备出让国有土地使用权的主题资格7。

又如：自1990年代按照国家的要求成立第一家开发区法院以来，至今全国已经有40多家开发区法院8。据不完全统计，在开发区受理的行政诉讼中，与管委会行政主体有关的诉讼占一定比例。如某高新区法院曾经受理了某市政环卫公司与某商场的建筑工程合同欠款纠纷。在案件审理中, 涉及这样一个事实: 在合同履行中, 该高新区规划国土局、建设局分别向该商场颁发了临时建设工程规划许可证、建设许可证。营业用房修建完工后, 市规划局以该商场未取得《建设工程规划许可证》 , 擅自占用绿化面积为由, 向该商场下达了

6参见：朱永新等著《中国开发区组织管理体制与地方政府机构改革》，天津人民出版社，2001 年版，第 100-112 页。

7参见：成都商报。2005年197期13版。

8参见：成都商报。2005年197期13版。