政府失灵原因及表现

政府失灵的表现及解决对策
内容提要：现代市场经济条件下，市场调节和政府干预是有机结合在一起的。

实践证明，市场的作用不是万能的，市场会出现失灵，同样政府的作用也不是万能的，政府的干预也会出现失灵。

在我国市场经济发展过程中，正确处理好政府与市场的关系，减少政府失灵，对于完善我国社会主义市场经济体制具有重要意义。

关键词：政府失灵公共选择理论对策。

举个例子吧。

政府主张提高贷款利率来说.利率高了.企业家贷款更困难了.制造业的环境已经够差了.这么一下企业更难融资.更不愿把钱放在企业中,而更愿意把钱放在楼市或者股市中.这样楼市股市就更热了,泡沫也随之变大.制造业就成为冷的行业.相反,那些做房地产的,不会因为银行提高贷款利率而不贷钱的,他们不差钱.
这就是所谓的二元经济体系
一、政府失灵的涵义
所谓政府失灵，是指国家行动不能改善经济效率或当政府把收入再分配给不恰当的人，个人对公共物品的需求得不到很好的满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样“有效”。

在布坎南看来：“政府作为公共利益的代理人，其作用是弥补市场经济的不足，并使各经济人所做决定的社会效应比政府进行干预以前更高。

否则，政府的存在就无任何经济意义。

但是政府决策往往不能符合这一目标，有些政策的作用恰恰相反。

它们削弱了国家干预的社会‘正效应’，也就是说，政策效果削弱而不是改善了社会福利”。

政府失灵与市场失灵一样是一种客观存在的现象，它是政府克服市场失灵所导致的效率损失超过市场失灵所导致的效率损失。

一般地说，政府失灵表现为以下几种情形：其一，政府干预经济活动达不到预期目标；其二，政府干预经济活动虽达到了预期目标，但成本高昂且效率低下；其三，政府干预经济活动达到预期目标且效率较高，但引发负效应。

二、政府失灵的表现
（一）政府政策的低效率
政府政策的低效率，即公共决策失误，是指政府干预经济活动达不到预期目标或者政府干预虽达到了预期目标但成本高昂。

首先，政府制定所谓的公共政策并不一定代表社会公共利益，政府的思维方式和具体行为也并非完全理性、完全符合
公共利益。

如政府有关部门为维护本部门利益而出台的非公益性政策、地方保护主义等。

在这种情况下，政府往往借社会公共利益之名行政府机构私利之实，从而导致政府失灵。

其次，公共政策的制定过程，实际上是一个涉及面很广、错综复杂的过程，而正确的决策必须以充分可靠的信息为依据。

但由于这种信息分散在无数的微观个体行为者之中，政府很难全面掌握，加之现代市场经济活动的复杂性和多变性，增加了政府对信息分析处理的难度，很容易导致政府决策的失误，出现政府失灵。

此外，公共政策在执行上也存在着一些难以逾越的障碍。

任何好的政策在实施和执行过程中，都必须具有相应的前提和条件，主要包括必要的政策资源、正确的执行策略、合格的执行者、有效的沟通、正确的协调、适宜的环境、有效的监督等等，这些因素中的任何一方面或它们之间的配合出了问题，都可能导致政策失效。

另外，在政策实施和执行过程中，由于中央和地方的财权和事权的分离及两者利益上的差异，易发生下级政府执行不力的情况，这必然导致政策失效。

（二）政府工作机构的低效率
首先，由于政府在提供公共物品的时候处于垄断地位，政府不但是公共物品的唯一提供者，而且政府中的各个部门也分别处于各类公共物品的垄断生产者地位，相互之间因为缺乏替代性而无竞争，这样政府各部门就缺乏降低成本、提高服务质量的压力。

其次，由于政府官员花的是纳税人的钱，没有产权约束，在行政时往往不太考虑成本，而且本部门的年度财政节余不能自留，降低成本不能给本部门带来直接的收益，因此政府各部门都有扩大开支预算的倾向。

再次，政府在提供公共物品和从事其他政府行为时，由于政府行为机制与市场机制的差异以及公共物品价格的非敏感性，衡量这些行为的社会成本和社会收益比确定市场行为的成本收益更加困难，政府在很多情况下很难利用“边际社会成本等于边际社会收益”的原则来判断自己的行为是否有效率。

最后，由于民众与政府机构的地位不平等和信息不对称及监督力量薄弱，使得全社会缺乏对政府机构和官员的有效监督，从而不能很好地促进政府提高效率。

（三）政府的创租、寻租活动及官员腐败
租金是指某种资源由于产权垄断或经营垄断而产生的超额收入。

寻租是指由于政府的无意创租、被动创租和主动创租可使经济中产生巨额租金，经济人通过各种政治的、经济的、合法的、非法的手段从政府官员那里获得某种垄断特权或者是政府机构及其官员直接凭借其垄断特权而取得的非生产性利润的活动。

由于寻租排除竞争，造成经济上的特权，阻碍生产效率的提高，过度干预资源配置，可能使社会平均利润被少数生产者不公平地占有。

同时寻租活动把本来可用于生产活动的资源浪费在无益于增加社会财富的活动上，实质上增加了全社会的非生产性支出，其存在直接带来了资源配置的无效率及分配不公。

更值得注意的是，寻租活动扭曲了政府行为，如果政府官员接受了来自企业的特殊利益，就会使政府行为出现不公正，出现官员滥用权力的腐败现象。

（四）政府机构的内在效应及其规模的扩张
政府行为的内在效应是指政府机构及其官员在以追求公共利益或社会福利为借口的同时，力求实现自身的组织目标或自身利益的现象。

如同外部性被看成是市场缺陷及市场失灵的一个重要原因一样，内在效应被认为是非市场缺陷以及政府失灵的一个基本原因。

沃尔夫曾指出，市场缺陷理论的核心是外在性，而非市场缺陷理论的核心是内在性。

内在效应使政府机构在非市场活动中不断扩大机构规模和提高运行成本，使其高于技术上的成本，导致较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平，这样就产生了非市场缺陷。

政府部门这种追求私利的内在效应必然使社会资源低效配置，并极大地促进政府机构规模的扩张。

虽然这种扩张表面上可能包含着政府要做得更好的愿望，但其结果却是事与愿违。

政府也是由经济人组成的，无论是扩大官员自己的权限，还是提高待遇，都要通过扩大本部门的规模和提高预算来实现。

为了本部门规模的最大化和预算的最大化，官员总是设法从上级争取更多的拨款，政府开支因此而增加，其结果虽然有利于官员所属的部门，但公共福利却受到损失。

既然内部性决定了政府机构的行为及运行，那么政府机构对“利润”的追求在很大程度上左右了那些意志薄弱的行政部门和贪图享乐的政府官员，诱使其行为动机和行为准则可能会偏离服务的宗旨，以至于他们很可能无视国家和人们的利益，利令智昏，运用人们赋予的权利去贪婪的追逐“私人”利益。

三、政府失灵的原因
（一）信息不完全
斯蒂格利茨认为，如同私人部门面临的信息不完全一样，公共部门制定和实施决策时也有信息不完全的问题。

例如，政府难以确定把公共福利给于那些真正需要关怀或帮助的人。

如果要把真正应该享受福利的人与不应该享受福利的人区分开来，其成本可能是很高的。

在我国，还存在严重信息失真的问题，这方面主要指统计数据的掺假，由于考核地方官员以经济增长为主要指标，这就鼓励了各地官员在统计数据上弄虚作假，以虚假信息来对付上级政府的考核，而中央往往根据这些层层上报的有严重水分的失真数据作出形势判断，并制订相应的政策，这种政策供给的无效率可想而知。

（二）政府官员的动机
政府官员是为自己的利益工作的，而政府政策具有公共物品的性质，这就使得政府官员没有足够的动力去设计符合公共利益的政策。

政府官员是在一套既定的公务员规则下工作，这种规则往往不够灵活，它很难给好的官员相当于私人部门中做类似工作的人那种工资水平，或者很难给他们提供提升的机会，更为困难的是难以解雇能力低下的官员或将他们降职。

因此，难以给政府官员提供有效的激励。

（三）难以预期私人部门对政府计划的反应，从而使政府行为的后果
具有不确定性
政府行动的成败不仅取决于政府官员的动机，而且取决于私人部门的反应。

私人部门对政府行动的意外反应有时候使政府计划南辕北辙。

例如，政府通过医疗计划向老年人提供近乎免费的医疗保健，但是这项计划却导致老年人对医疗服务的需求大量增加，由此导致政府在这方面的开支远远高于原先预期的水平。

由于私人部门对政府计划的反应，与政府计划的不一致性，也是导致政府失灵的原因的之一。

（四）对政府行为的监督缺乏力度
改革开放以来，政府行为的一大特点可以概括为权力市场化与政府行为企业化。

各级政府官员现在都将自己手中的公共权力视为一种稀缺资源，将前来办事的公民视为“客户”，以各种手段迫使客户进行“权钱交换”。

这方面的例证翻开报纸随处可见。

而反贪机构的膨胀根本赶不上贪污腐败行为膨胀的速度，反贪污腐败的口号越响亮，贪污腐败的数额越来越大，卷入腐败丑闻的高官越来越多，这一点已从经济犯罪案件的直线上升得到证明。

还有监督机构不能完全行使独立的监督权，监督者有可能被被监督者操作或支配，使获得信息的渠道不畅通，难以对政府机构的运行了如指掌。

四、政府失灵的解决对策
政府失灵是客观存在的，政府失灵是随着经济发展所伴生的一种客观经济现象，只要政府存在，政府失灵就不可能消除，因此，我们的目标是如何最大限度和最为有效的减少政府失灵。

正如布坎南所说，“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件”，“政府的缺陷至少和市场一样严重”。

在现行的民主制度下，没有一种选择机制可以称得上是最优选择机制或有效率的选择机制。

既然政治市场上现行的选择机制是失灵的，那么出路何在？公共选择理论为此提出市场化改革和宪法制度改革两种思路。

市场化改革是由公共选择理论中的芝加哥学派提出，宪法制度改革是由公共选择理论中的弗吉尼亚学派提出。

所谓市场化改革是试图通过把经济市场的竞争机制引入政治市场来提高后者的运行效率。

市场化改革的思路主要包括三方面的内容：(1)明晰和界定公共物品——公有地、公海、公共资源——的产权，希望以此消除在这些公共物品使用上的“逃票乘车”和掠夺性消费。

(2)在公共部门之间引入竞争机制，重构政府官员的激励机制，允许办事机构的负责人把他们生产中节省的成本以奖金的形式发给官员或用作预算外投资，按照市场经济原则来组织公共物品的生产。

(3)重新设计公共物品的偏好显示机制，使投票人尽可能真实地显示其偏好。

所谓宪法改革，是试图通过建立一套经济和政治活动的宪法规则来对政府权力施加宪法约束，通过改革决策规则来改善政治。

在公共选择理论家们看来，要克服政府干预行为的局限性及减少政府失灵，最关键的是要在宪制上做文章，布坎南认为，要改进政府的行政过程，首先必须改革规则，因此，“公共选择的观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规则的选择。

”布坎南等人着重从立宪的角度分析政府制定的规则和约束经济和政治活动的规则或限制条件，即他们并不直接提出具体的建议供政策制定者选择，而是为立宪改革提供一种指导或规范建议，为政策制定提出一系列所需的规则和程序，从而使政策方案更合理，减少或避免决策失误。

结合我国国情，对于如何防治政府失灵问题，在批判继承布坎南和其他学者有关理论框架的基础上，提出解决政府失灵的几点建议。

（一）积极推进行政体制改革，转变政府职能，创造服务型政府
进行行政体制改革，转变政府职能，突出表现在由微观的直接干预过渡到宏观的间接调控，以服务导向代替传统的政府中心主义。

具体来说：1.实行间接管理为主的方式。

在市场机制条件下，政府应遵循市场通行的利益原则，利用政权和所有权所派生的各种手段，采取以经济利益机制为主的间接管理。

2.真正实现服务型政府的职能。

服务型的政府就是做到确立政府的一切管理行为都要从服务市场、服务社会出发，寓管理于服务之中。

服务型政府真正实现了政府服务观念的转变，采取以民为本，一切为民着想的管理方式，将政府的服务职能真正成为了政府行为的一个指导原则。

邓小平早就指出“我们提出改革时，就包括政治体制改革。

现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。

不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”①。

由于政府是公共服务的唯一提供者，在公共产品的生产上具有天然的垄断性，具有外部约束微弱和进入壁垒无限大的特征，因此公共产品生产的非竞争性是产生“政府失灵”原因之一。

防止“政府失灵”需要积极推进下一步政治体制改革，建立有限竞争性政府，其首要因素在于发扬民主，民主是社会系统内，作为个体的集体成员与代表统一的集体行动的公共权力之间的关系状况，发扬民主的实质在于通过扩大公众对公共事务的话语权、知情权、参与权和监督权改变公共产品生产的外部约束微弱状况，通过行使民主打破官僚体制的壁垒，使官僚职位成为具有高风险、高竞争特点的职位，以保持官僚队伍的活力，提高公共管理效率。

推进政府体制改革要注重制度创新，挖掘制度在防范公共管理潜危机中的作用，使政府处于市场之外，阳光之下。

（二）实施有效的社会监督和约束机制
约束是一种反向激励，没有约束就没有合理的行为，经济生活如此，政治生活也是如此。

政府机构和官员把握着重要的权力，如果没有监督和约束机制，权力就可能会变成谋取个人和组织私利的手段，而偏离了社会公共利益的目标。

社会监督和约束可以从内部和外部两方面进行，外部监督与约束包括公众、新闻媒体、
舆论的监督和约束以及社会组织的监督和约束；内部监督与约束主要指上下级间的纵向约束和同级间的横向约束。

实施有效的监督与约束，必须把内外监督有机的结合起来，设计出一套既科学又严格的管理制度和制约规范，从法律上、制度上、机制上保证政府机构健康运行，从而使政府在明确定位的基础上朝着协调的方向发展。

为了实现有效的监督与约束，一个重要前提是必须明确一种合理评价政府投入产出效率的标准。

投入主要通过政府预算表现出来，而产出的度量则非常困难。

在这种条件下，最有效的方式是强化对政府预算的监督与约束，通过遏制政府预算增长，防止政府机构膨胀、扩张以及由此造成的低效率。

我国目前最需要加强和完善的是立法监督和司法监督，它们对于约束和规范政府官员的行为有着更为重要的意义，加强立法监督，即政府应当将政策的大多数制定权交由立法机关行使，这有利于立法权和执行权分开，避免政府利用立法权谋取利益，同时要完善司法监督，政府的行为要受到严格的司法控制。

（三）引入竞争机制，提高政府机构效率
只有打破政府独家生产公共产品的垄断，建立竞争机制，才能克服政府机构低效率的问题。

引入竞争机制有两个好处，一是可提高政府提供公共物品的效率，做到以尽量少的投入，换取尽量多的产出。

二是可避免政府包办带来的垄断，而且使经过竞争而得到生产权的企业或机构会自觉地注重作为消费者的选民的要求，让作为消费者的公民进行选择，这也是形成政府与公民协调关系的有效措施。

这种竞争机制可以从以下几方面来建立：1.使公共部门权力分散化，这有利于减少垄断成分，增加竞争因素，提高效率。

虽然权力分散会带来规模不经济的坏处，但它又可以带来劳务质量提高的好处。

2.许多由公共部门提供的服务，如清除垃圾等，可以承包给私人企业去经营，这样就比政府直接经营更有效率。

3.强化各地方政府之间的竞争，在各级政府机构内部建立竞争激励机制，把市场竞争原则引入到非市场组织的政府机构之内，真正实现“择优上岗”。

（四）建立合适的偏好显示机制，提升服务的公共满意度
政府的决策应当体现人民的意志和要求，要使公共物品、法规和政策体现人民的利益和要求，仅凭各级干部的良好愿望和优秀品质是不够的，必须有一套把人民的利益和要求由下而上及时进行传达的机制（即偏好显示机制）。

只有充分了解了人民的偏好，重大决策让群众知道，让群众参与，我们的决策才会符合人民的利益和要求。

如果不了解人民的利益和要求，人民只是各种决策的被动接受者，我们制定的决策就有可能不切实际，就有可能好心办坏事。

（五）建立健全法律制度，规范政府行为
首先，通过立法来建立政府政策制定的规则和约束制度，使政策方案更合理，减少或避免公共决策的失误。

其次，通过立法来严格划定政府活动的范围，使政府只能采取合理和适度的方式来干预调节经济。

政府干预经济活动的方式，决不能简单地替代或否定市场机制的作用，而是要尽可能发挥市场机制的作用，并要始
终保持与市场机制作用相一致的原则。

即使政府干预方式合理，其干预调节也要有一个合适的“度”，这样才能达到预期的目标，如果政府干预过度，不但不能矫正市场偏差，反而会破坏市场运行的正常秩序。

只有建立健全法律制度，规范政府行为，才能提升政府与市场的协调关系。

（六）打破地方保护主义
地方保护主义羽翼下的“诸侯经济”不仅破坏了统一市场，还限制竞争，保护落后。

地方政府或不同主管部门制定的限制买卖对象或交易条件的行政命令，是出于对局部或部门利益实行片面保护的需要，带有浓厚的封建自然经济和主观意志色彩，严重地破坏了市场自由的原则，阻碍了市场的正常发育，破坏了商品流通秩序的正常状态。

尽管地方保护主义在发展地方经济过程中起过不小的作用，而在全面推进市场经济的今天，其消极的一面更多地暴露出来。

因而，打破“诸侯经济”，撤掉由“诸侯经济”设置的各种壁垒，促进和完善统一市场的形成和塑造公平竞争的体制环境，是经济体制改革成功的关键。

在国内统一市场形成的过程中，一定要反对地方贸易保护主义，防止统一的国内市场被破坏，防止出现地方间贸易往来的互相封锁，人为地禁止或限制商品自由地进出入，其中包括非经济的和经济的手段，从设立关卡、征收高税费、提高或压低价格到明令禁止输出入、充当造假售假的保护者等等。

（七）构建权利制衡机制，最大范围地遏制腐败
腐败现象的滋长和蔓延严重影响政府权威，危害社会稳定，破坏社会资源的优化配置。

在我国，腐败问题已成为影响经济发展的一大公害，因此，如何最大化和最有效地遏制腐败，在我国尤为重要。

邓小平同志曾经指出，“腐败问题要用法制来解决”，即构建一套较为完备的权力制衡机制，并以法律形式予以确立。

通过权力制衡机制，提高腐败的机会成本以至使政府官员感到腐败不划算，从而达到遏制腐败的目的。

香港的廉政在全世界享有盛誉，正是因为他们在反腐过程中突出强调权力制衡机制，同时执法如山。

香港的廉政公署具有逮捕、搜查的种种权力，同时，行政、立法、司法对廉政公署又形成了制约。

此外，从惩治腐败的角度而言，对违规官员进行严厉的行政和司法处罚是必要的，通过政府的铁腕举措打造清廉政府。

但是需要防止和杜绝的一种现象是：只注重有法可依，无视有法必依工作。

法律制定出来，必须实施才可以发挥其作用。

政府的职责权限仅有法律来约束是不够的，因为我国存在“权大于法”的现象。

目前政府失灵现象在我国还相当的严重，因此建立完善的机制来解决政府失灵问题，其目的在于确保政府在弥补市场失灵的基础上，进而采取一定的措施防止政府失灵，实现经济与社会发展，市场调节与政府干预之间的良性互动关系和最优组合。

“政府失灵”的矫正也是相对的，事实上不可能完全消除，就像“市场失灵”的矫正一样，矫正的结果又会产生一些新的问题。

对“市场失灵”的矫正和对“政府失灵”的矫正，都是为了寻求一种市场与政府的相对有效组合，这种组合关系要随着社会经济的发展变化而不断调整、修正。