3 政府失灵

3 政府失灵与政府效率
学习目标
✧了解政府失灵的几种情况
✧了解政府失灵的原因
✧如何解决政府失灵
✧了解政府存在的理由
✧了解政府效率及其条件
3．1 政府失灵
上一章我们讲了市场失灵的几种情况。

当出现市场失灵时，就要靠政府行为来纠正这种失灵。

比如有外部性时，政府就要采取必要的措施如：征税、补贴、明晰产权、合并企业等，来消除外部性，从而使个人边际成本和收益同社会边际成本和收益一致。

在第二章我们也讲到由于经济周期是市场经济固有的属性，政府对经济的适当干预可以减缓经济的衰退，促进经济平稳发展。

战后资本主义各国普遍加强了政府对经济的干预，资本主义世界进入了发展的黄金阶段，各国经济摆脱战争的影响并迅速恢复。

现在，包括我国在内的世界上很多国家都是实行的混合经济体制，一方面发挥市场配置资源的效率；另一方面又利用公共部门对市场行为实施规制，以匡正市场失灵，弥补市场机制的不足，增进社会福利，保证经济稳定运行，促进经济增长。

私人部门和公共部门相辅相成，取长补短，共同保证了经济高效、稳定运行。

在庞大的公共部门中，政府扮演了非常重要的角色。

因此，在公共部门对经济所起的作用中，政府所起的作用最为显著。

但是政府对经济的干预是不是总能发挥积极作用呢?答案是否定的。

政府也有失灵的时候。

如果政府出现失灵，还能指望通过政府行为来弥补市场的不足吗?显然不能了。

由于政府失灵不像市场失灵那样有一套相对完善的理论，所以本章拟用几个具体的案例来分析说明政府失灵的几种情况以及政府失灵的原因，并讨论如何解决政府失灵。

3．1．1 政府失灵的表现
1．制定政策时出现失灵
政府通过政策对经济进行干预，但是政策干预的结果往往是不可预测的。

一旦政府在制定政策时没有足够的信息或判断能力保证政策所起的作用能够满足它的初衷，那么政策就可能事与愿违，或者不能起到预期的作用，或者使问题更加严重，从而引起政府失灵。

为了说明这个问题，我们以教育发展为例。

我国教育存在的第一个问题是教育投资太少。

教育投资占GDP的比例非常小，远低于国际平均水平。

我国因此受到了联合国教科文组织的严厉批评。

重视实物资本的投资而忽视对教育的投资不能不说是政府的失误。

邓小平同志很早就说过：“科学技术是第一生产力。

”投资教育就是为了提高科学技术的实力，让科学技术更好地为发展服务。

另外，投资教育实际上是对人力资本进行投资。

既然是对“资本”投资就能增加资本存量，提高未来的生产能力，促进经济的发展。

人力资本不同于实物资本，它具有持久的生产能力，还能不断更新，从而提高科学技术本身的水平。

正是由于人力资本所具有的这些特点，所以投资人力资本比投资实物资本有更多的优势，其产生的收益是巨大的、长远的、持久的。

纵观全球，大凡经济增长迅速且又有持续发展能力的国家都非常重视对教育的投资，西方各国以及日本都给我们提供了范例。

对教育促进经济发展的全新认识使得这些国家在二战后加大了对教育的投资力度，无论是从教育投资的总规模来看，还是从教育投资在GDP和政府开支中所占的比例来看，均达到了历史最高水平。

教育投资的回报是经济的持续发展。

二战后的很长一段时间，资本主义世界经历了发展的黄金阶段。

这一点上日本可能更为典型，战争对日本造成的破坏是巨大的，不亚于其他的亚洲国家。

但是日本与其他亚洲国家所不同的是它在战后非常重视对教育的投资，这使得日本的技术迅速发展，经济也快速崛起。

经过30多年的努力，日本在经济上成为继美国之后的第二强国。

日本的家用电器、汽车和重工业产品在全球畅销。

Sony，Panasonic，Honda等更是全球驰名的品牌。

因此日本战后的发展充分地说明了投资教育对经济发展所起的重要作用。

加大教育投资的另外一个好处是能够稳
定经济。

对教育的投资就是对人力资本的投资，人力资本的增加能够稳定经济的运行。

贝克尔在一篇名为《人力资本的时代(The Age Of Human Capital)》的论文中对这一命题进行了阐述。

在文中，他提到美国现在的总投资中有70％是对人力资本的投资，“对学校教育、在职培训、健康、信息和研发的投资占到了美国GDP的20 9／6以上。

技术是现代经济——特别是高科技领域的发动机，而人力资本就是燃料。

”1987年10月17日，美国纽约股票交易市场的股票价值下跌了22％，人们普遍认为又一场大萧条即将来临。

但是贝克尔的判断却与其他人不同，他断定美国经济不会出现大萧条。

他认为人力资本占到了美国财富的3／4，而人力资本的价值不会因为股票市场崩溃而受到较大的影响。

金融收益和资本收益相互独立。

股市崩溃只能影响非人力资本的价值，而这只占到美国财富的很小一部分。

这样，总财富的损失可能只有一两个百分点。

这可能会引起一点麻烦，但是不会引起经济大的衰退，受到影响的只能是一些奢侈品。

事实证明贝克尔是正确的，美国经济没有出现大的滑坡，三个月后经济恢复了正常。

这个案例告诉我们，投资教育，加大人力资本占总财富的比例能够缓解经济受到的冲击，起到稳定经济的作用。

中国教育的另外一个问题可能是在投资方向上的失误。

近年来我国逐渐加大了对教育的投资，但是这种投资基本上是对高等教育的投资。

政府加大高校投资的目的不外乎是为了提高高校的办学能力并提高整个国家的科研实力。

我们承认高校的确代表着先进的科学技术，投资高等教育的确能够加速我国科技发展的步伐。

但是，只投资高等教育也不是出路。

我们国家现在的问题是人口整体素质偏低，底盘太沉，不管怎么投资高等教育，精英占总人口的比例毕竟极小。

如此少的精英难以承受民族复兴、国家腾飞之重。

从长远来看，初等教育比高等教育更重要。

尽管从短期来讲，投资初等教育的确不像投资高等教育那样能够迅速获得回报。

但是从长远来看初等教育是提高国民素质的关键环节。

从我国现在的实际情况来看，教育尚属于一种准公共物品，也就是说并没有走向市场化，这是由我国经济所决定的。

由于高等教育投资成本较高，这就决定了国家办高等教育的能力有限，高等教育在很长一段时间内将仍是精英教育，而不是大众教育(国际上判断是否是大众教育的一个重要判据是大学生人数占总人口的比例是否达到13％。

我国经过几年的扩招后大学生所占比例还是没有达到这个水平)。

光靠这批精英是很难提高整个国民素质的。

与高等教育不同，初等教育的投资成本较低，国家有能力让绝大多数的国人接受初等教育。

尽管从文化层次上讲，初等教育比高等教育低，但是初等教育能够在全民范围内提高人口素质，而不像高等教育那样只能在很小一个面上起到作用。

人口素质全面提高后的优点很显然。

首先是创造了一个公平的竞争环境，因为初等教育能够保证比较公平的个人初始禀赋，让每个人都进人一个相对公平的竞争环境，用竞争的大浪来淘沙，而不是让劣等的初始禀赋灭杀一个人。

另外，人口素质的全面提高还有利于解决人口问题，地区差异问题，社会稳定问题等。

所以，我们在加大对高等教育投资的同时也应该考虑初等教育的发展，加大对初等教育的投资力度。

现在对于一些偏远地区的初等教育的发展，我们比较依赖于民间力量。

从民问筹集资金办教育这条思路是非常正确的，而且也是长远之计。

但是由于目前我国实行义务教育，对于私人部门来说，投资初等教育无任何利益可言。

私人部门失去了投资初等教育的激励，投资力度也就非常有限。

所以，过多地依靠民间那点绵薄之力是很难解决实质问题的。

在这种情况下，对初等教育的投资就只能更多地靠国家。

教育方面还有一个决策性失误可能就是高校扩招。

前面讲了我国近几年加强了对高等教育的投资，但是与此相伴的是高校的扩招。

政府决定高校扩招的初衷是增大高素质人才或者说是掌握了先进科学技术的人才在总人口中的比例，以推动经济的发展；另一方面，当年提出扩招也有短期的经济目的，即通过教育拉动国内需求，解决国内市场疲软的问题。

现在看来，连续几年的扩招的确起到了一些作用，可以肯定的是大学生人数迅速增加，人口素质有所提高，但是提高的比例有多大，是一个问题。

另外，通过教育来拉动内需的作用有多大，
可能也是一个问题。

相反，扩招的弊端却初露端倪，这一点恐怕是政府当年决定扩招时没有想到的。

首先，扩招的速度超过了办学能力增长的速度。

尽管国家对高校进行了大量的投资，但是这部分资金的使用情况是什么样的呢?大部分的资金用于了圈地、建教学楼、建宿舍等以满足不断扩大的招生规模，而用于研发的资金却相对较少。

也就是说扩招其实稀释了对高校的投资。

大家都清楚，只有真正用于研发的资金才能提高科研实力和办学水平，而投资于土地、建筑的资金所起的作用则较小。

办学能力的提高跟不上扩招速度带来的另外一个问题是教学质量的必然下降。

一个老师给10个学生上课的质量和一个老师给100个学生上课的质量是不可相提并论的。

可以这样说，扩招在稀释对高校的投资的同时也稀释了学校的教学能力。

近年来，在整体水平上大学生的素质有所下降，这是一种悲哀。

大学生人数的增加换来了大学生素质的下降。

由于大学生代表了先进的生产力，素质下降是一种严重的损失，所以扩招的成本是巨大的。

这两年，我国的科研实力下降、学术腐败严重，都和大学生的素质下降不无关系。

中国教育所存在的问题说明了政府在制定政策时由于没有足够的信息或者判断能力，使得政府干预的结果不可预测而出现政府失灵的情况。

除了这种情况以外，在政策制定时出现政府失灵还有另外一种情况，那就是政府缺乏足够的智力和能力解决政策工具有限与具体问题无限的矛盾。

也就是说，政府所掌握的政策工具是有限的，但是具体问题却很多。

这样，政府失灵一方面表现为由于政府缺乏足够的智力，而对政策工具与政策目的之间的关系不够清楚，使得政策的应用张冠李戴；另一方面表现为由于政策工具的相对稀缺同时政府又缺乏政策创新能力，在遇到一些问题时找不到对应的工具来解决，最后只好用现有工具得过且过或者干脆就表现出束手无策。

在发达的资本主义国家，由于市场发展成熟，各项制度都很完善，政府有着丰富的经验，可用的政策工具也比较多。

相对而言，我国刚推行市场经济不久，经济体制不够完善，在各方面都缺乏足够的经验。

我国在遇到具体问题时很难像发达资本主义国家那样表现得游刃有余，有足够的政策工具来应付。

所以，在制定政策时，第二种情况的政府失灵出现的可能性就大大提高了。

在我国，由于体制的约束，市场的不完善，可以利用的宏观经济政策就不如美国这样的发达资本主义国家多。

另外，在纠正微观层面出现的一些问题时，我国往往不能恰当地运用经济杠杆来调整、纠正，而更多的是采用诸如“一刀砍”这种强制性措施武断解决。

例如，2003年年底到2004年年初对经济局部过热的纠正，对钢铁、水泥等领域的调整，在方法上可能就存在一些问题。

所有这些政策工具与具体问题的不对口最终导致的只能是政府失灵。

2．政府执行政策时出现失灵
上面提到政府在制定政策时，由于各方面的原因，或者是缺乏足够的信息，或者是缺乏足够的能力，以至于不能正确预测政策产生的作用或无法用恰当的政策工具解决实际问题，从而导致政府失灵。

如果政府能够针对具体问题制定恰当的政策，是不是政府失灵的问题就解决了呢?当然不是。

政策执行过程是导致政府失灵的另一个重要环节。

根据执行主体不同，政策执行时出现的政府失灵分为两种情况。

一种情况是政府自身在执行过程中出现了失灵。

而另一种情况则是政府的代理人在执行过程中出现失灵。

就出现失灵的原因来说，一方面，政策的执行要求复杂的制度，制度的低效率以及制度的不完善会导致政府失灵；另一方面，政策在执行过程中不会是一帆风顺的，很有可能遇到来自私人部门的阻力。

私人部门和政府的讨价还价会导致政府的实际执行过程偏离政策本身，进而导致政府失灵。

再有就是政府对其下属各机构的活动往往缺乏足够的控制能力，因而各机构的活动是否按照政策制订者的初衷进行是很大一个问题。

相对来说，政府的代理人出现失灵的情况要比政府自身出现失灵的情况更为普遍。

政府的代理人一般包括下级政府和其他一些受委托的公共部门，其中最重要的一类当数下级政
府。

由于制度不完善，委托—代理关系中存在信息不对称，所以作为委托人的上级政府对下级政府或其他代理人无法进行有效的监督。

一旦监督出现问题，政策的执行就必然出现问题。

具体来说，代理人在执行时出现失灵大致有两个原因。

一种情况是代理人有自己的利益目标，而委托人制定的政策与该目标冲突。

于是，代理人可能不作为，甚至是采取与政策相反的措施来保护自己的利益。

在我国，这样的例子非常多。

“上有政策，下有对策”生动地反映了代理人对上级政策的异化。

2003年，钢铁、汽车、水泥、有色金属等行业出现了局部过热的现象，中央三令五申要控制对这些领域的投资，并出台各种政策要求加强对贷款以及投资各个环节的资格审批。

但是很多地方政府为了当地的利益，不顾国家整体的发展，将中央的政策置之脑后，保护当地企业，鼓励它们向过热领域投资，甚至亲自出面让银行给企业贷款。

这样做的必然结果是政策得不到切实的推行，出现政府失灵。

再如对淮河水污染的治理，沿岸地方政府只看到了当地经济的发展，当地领导也只看到了个人的政绩。

它们没有把眼光放在国家和全民族的利益之上，对于国家的规制政策，它们充耳不闻，对那些危害整个国家、民族生存和发展的污染大户，它们听之任之，甚至是公开保护。

后果是可想而知的，十年来，我国在淮河流域累计投入达193亿元，可是十年治理的结果是什么呢?最近水利部环境监测中心的调查表明，淮河污染严重反弹，193亿元资金可能付之东流，附近1亿多居民的生活受到严重威胁。

本来用于纠正市场失灵的政策，由于执行出现问题，导致了更大的损失。

代理人在执行时出现失灵的另一个原因是代理人没有能力正确、彻底地推行政策。

这种情况的政府失灵出现得非常频繁，在上传下达和执行过程中经常遇到。

制度缺乏效率、信息传递机制不完善导致了这种情况的发生。

一方面制度的僵化使得代理人无法在自己的行为框架内全面、高效地推行政策；另一方面，信息传递机制的不完善导致政策在传递过程中被耗散、扭曲，以至于代理人无法正确地推行政策。

总的来说，与政策制定相比，政策执行也是出现政府失灵的一个重要环节。

不管是政府自身在执行政策时出现了问题，还是政府的代理人在执行政策时出现了问题，都会导致政府失灵。

3．1．2导致政府失灵的原因
出现政府失灵的原因已散见于前面对政府失灵现象的归纳中。

在这里我们将做一个总结，并针对这些问题，在下一小节提出解决政府失灵的一些可能途径。

通常，信息不对称、寻租、设租关系的存在、政府的偏好以及官员的素质都会导致政府失灵。

首先，当存在信息不对称时，政府很难全面地把握遇到的问题，这就导致了在政策制定时会出现政府失灵。

同时，信息不对称又影响政府对其各部门和代理人的监督，从而导致政策的执行阶段出现政府失灵。

再就是信息不对称会引起政策在传递过程中的耗散，导致政策执行阶段的政府失灵。

所以，信息不对称不仅是导致市场失灵的一个重要因素，同样也是导致政府失灵的一个重要原因。

寻租、设租行为会引起市场失灵，同样也会导致政府失灵。

寻租、设租问题在政策的制定过程以及政策的执行过程中都会出现。

在政策的制定阶段，利益集团的游说活动、个体的寻租活动会使得政府的决策偏离社会最优选择，推出的政策通常代表了寻租个体和游说集团的利益，而不是反映整个社会的偏好，代表全社会的利益。

在政策的执行阶段，寻租活动会导致政策的执行缺乏效率或者执行过程偏离政策本身。

在前面所举的淮河水污染治理等问题中，很多污染大户就通过寻租活动干扰政策的执行，最终导致政府失灵，产生了严重的后果。

政府的偏好是另外一个会引起政府失灵的原因。

同个体一样，政府作为经济中的一个主体也有自己的偏好。

政府失灵的相关文献并不认为政府是大公无私地服务于公共利益的经济策划者，而是认为政府有自己的偏好和利益目标。

事实表明，政府的确是存在偏好的。

在前
面的例子中，我们看到下级政府有自己的利益目标，当这种目标和上级的政策冲突时，下级政府就很可能作出与政策向背的选择，从而导致政府失灵。

另外，在制定政策时，政府偏好也起着重要的作用。

2004年春，湖南嘉禾闹得沸沸扬扬。

当地政府为了修商贸大厦，开发商业区，推行各种强硬政策强迫当地居民拆迁，带来了非常恶劣的影响和极其严重的后果。

这个案例说明，政府的偏好在政策制定时起着重要的作用，稍有不慎就会引起政府失灵。

导致政府失灵的最后一个原因是官员的素质。

官员的素质直接决定了政府的素质。

而政府的素质又决定了政策的制定与执行。

通常，官员的素质比较低，他们既不是经济学家，也不是社会学家。

因此他们在分析问题、处理问题、制定政策、执行政策时往往表现无能。

另外，有些官员把公共权利当作私人权利来满足个人偏好。

权钱交易，权权交易在这批官员中极为普遍。

寻租、设租关系不仅使政策的制定或执行偏离社会最优，更重要的是导致官员腐败、世风日下，甚至是人们对政府的不信任。

3．1．3 如何解决政府失灵
上面提到的四个方面，任何一个方面出现问题都会导致政府失灵。

因此，要解决政府失灵就必须针对它们采取相应的措施。

我们认为，要解决政府失灵问题通常可以从以下两个方面来考虑。

首先是政府体制改革。

制度的改进可以解决很多问题。

第一，制度的改进会使制度的效率得到提高，这在一定程度上能够缓解信息不对称问题，解决政策在传递过程中的耗散问题。

第二，制度的改进有望在根本上解决各个环节的信息不对称问题。

第三，通过官员选拔制度的改革可以提高官员的素质。

第四，制度改革在一定程度上能够减少寻租、设租行为。

第五，通过决策制度的改革可以弥补政府在政策制定过程中的无能和盲目。

我国新一届中央领导人上台以后提出政府决策要科学化、民主化。

这是一个好兆头。

决策制度向科学化、民主化的改革，能在很大程度上减少政府在政策制定出现失误。

此外，制度改革还有其他一些好处。

因此，解决政府失灵的一个主要途径就是政府体制改革。

解决政府失灵的第二个方面是要提高政府素质。

提高官员素质在很大程度上能提高政府的素质，从而减少在政策制定和执行过程中出现的政府失灵。

提高官员素质大致可以分为三方面，一方面是要提高官员解决问题、处理问题的能力，这样才能使政府的运作有效率；另一方面，要提高官员的道德素质，这样能减少寻租一设租，能减少官员腐败；最后，提高官员素质应该强调正确的政绩观和发展观。

有了正确观念，官员在政策制定和执行时才不会与社会的根本利益背道而驰，当然这也就能避免政府失灵。

除了提高官员素质外，加强政府自身建设、加强政策工具的创新以适应各种各样的问题、调整政府偏好使之与社会利益一致等都能从不同角度解决政府失灵。

对于我国的特殊情况，要解决政府失灵，政府的职能还必须实现相应的转变以适应市场经济的发展。

对于这个问题，钱颖一教授曾指出，我国要实现政府职能转变，就是要把原来一个无限的政府变为一个有限的、有效的政府。

具体来说，他建议我国可以从四个方面来完成这一转变。

一方面是政府对企业和市场的规制要有进有退，进退适宜。

要抓住人世的机会放宽规制，给市场更多自由空间。

其次，对特别是金融这样的领域要采取适当的方式加强规制，以防范人世可能带来的各种风险和冲击。

再次，要改革司法组织体制，以利于打破地方保护主义，发展国内统一市场。

最后，要约束政府部门和官员的权力，加强反腐败工作，营造平等的环境以从根本上解决收入分配不均的问题。

总的来说，随着市场的不断发展，政府已不再是简单的守夜人，政府的职能应该是扶植市场的发展，为竞争创造充分的环境，提供市场成熟的空间。

当政府能够以此为目标，并。