PPP模式下的政府投资项目融资模式

ＰＰＰ模式下的政府投资项目融资模式

提要政府投资项目面临投资额大、财政资金短缺的瓶颈。而PPP融资模式能有效拓展政府投资项目资金来源，引入私人部门的资金、技术、管理模式，提高政府投资项目的建设水平，是研究我国政府投资项目融资渠道的新思路。

关键词：政府投资项目；PPP；资金筹集途径

我国经济快速发展，城市化进程日益加快，基础设施及市政公用事业的建设显著增多。以北京市城市轨道交通建设为例，到“十一五”期末的2010年北京将陆续新建成地铁4号线、9号线、地铁10号线二期和亦庄轻轨线，初步形成270km 的轨道交通运营网络，需要建设资金670亿元。面对巨大的投资需求，单靠政府财政投入已无法满足建设的需要。长期以来，政府以投资者、管理者和经营者的多重身份全面介入政府投资项目的投资建设管理中，职能交叉，既是运动员，又是裁判员，形成了一种高投入、高消耗、低效率的公共产品生产模式，政府部门并没有完全从赢利性领域退出来着重发挥自身的战略制定、决策、指导、监督和公共服务的作用。

在如何加快政府投资项目融资方式的改革、利用多种方式吸纳私人资金投资到政府投资项目上，英国引入了一个新的概念——公共私人合作伙伴关系（Public-Private Partnership，PPP）。它的特征是政府部门只需要对服务成果进行描述并规定标准来采购服务的具体结果，而不必制定详细的技术规范，通过多种类型方式充分发挥私人部门的优势，与私人部门合作共同提供公共服务，完成PPP融资过程。

一、PPP融资模式的基本理论

（一）政府投资项目。政府投资项目是指为了适应和推动国民经济或区域经济的发展，满足社会的文化、生活需要，以及处于政治、国防等因素的考虑，由政府通过财政投资，发行国债或地方财政债券，利用外国政府赠款以及国家财政担保的金融组织贷款兴建的固定资产投资项目。通常可以将政府投资项目划分为经营性项目（如项目在运营后有盈利保障的轨道交通、公路、港口、机场、电力、供水、环境卫生设施、垃圾处理系统等基础设施项目）和非经营性项目（如政府办公楼、学校、医院等公共工程和公益事业）。

对于基本没有盈利的公益性公共工程（非经营性项目）建设，一般由政府担任投资主体，资金来源以政府财政投入为主，应大力推行代建制，依靠社会专业力量提高非经营性项目的建设水平。而对于经营性项目，项目的资金需求量大，

投资建设期长，但是能获得一定程度的回报，因此可以通过引入私人资金参与项目投资建设，拓宽政府投资项目的融资渠道。

（二）PPP融资模式的概念。在传统融资模式下，国家及地方政府是政府投资项目的投资主体，财税收入是建设资金的主要来源。政府希望通过投资，满足发展基础设施的要求，给社会带来经济效益，但是面临建设中的财税支出压力；私人部门希望通过投资带来投资回报和社会影响。基于这样的背景和双赢的需求，公私合作伙伴关系应运而生。

PPP是英文“public-private-partnerships”的简写，指公共部门通过与私人部门建立伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式。美国公私合作伙伴关系全国理事会（National Council on Public Private Partnership）对PPP的定义是：公私伙伴关系是公共机构与赢利性公司之间的一个协议。通过协议，公私两个部门共享彼此的技术、资产，为公众提供服务和设施。除了共享资源外，它们还要共担风险、共同分配收益并承担社会责任。PPP的真正本质是公共部门首先不再购买资产，而是在特定的合作条件下购买服务，服务的设施由私人部门供给。

（三）PPP项目的运作流程。从运作流程来看，PPP融资模式包括确立项目、成立项目公司、招投标和项目融资、项目建设、项目运行管理、项目移交等环节。政府部门和私人部门合作成立项目公司——特别目的公司（Special Purpose Company，SPC），以项目为主体，根据项目的预期收益、资产，以及政府扶持措施（如税收优惠、贷款担保、沿线土地优先开发权等）的力度来安排融资。政府部门赋予SPC项目的特许开发权，由SPC代替政府进行项目的开发，项目建成后，SPC在一定期限内拥有项目的经营权，在经营期限内，SPC通过项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益来回收资金，经营期满后经营权将移交给政府。

二、PPP模式下的运作模式

最早对公共产品供给的公私合作模式作系统而深入研究的是E·S·萨瓦斯。他认为在基础设施领域公私合作可以采取多种形式，并指出，采用公私合作的形式建设基础设施关键要处理好各参与方的角色、竞争、规制、风险、招标和融资等问题。基于E·S·萨瓦斯的理论以及对文献资料的研究，可以将PPP融资模式分为外包类、租赁经营、特许经营、剥离（非公有机构拥有）等模式。这几种模式具有私人参与程度与承担的风险程度呈逐渐增大的特点。

（一）外包类模式。在外包类PPP项目中，政府部门负责投资并拥有产权，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能并得到固定的费用，承担的风险较小。如，只负责提供部分公共服务的服务外包形式，以及负责设施的管理维护的O&M（经营和维护）合同。采用外包类模式能够引入竞争，利用私人部门的技

术提高服务的质量和效率。

（二）租赁经营。租赁经营是指私人部门向政府部门支付一定的费用租赁公用事业的资产并负责其经营和维护。租赁经营的利润来源是所有经营所得与经营的费用之差，再扣除交给政府部门的租赁费用之后的余额。例如LBO（租赁－建设－经营）模式，私人部门租赁现有设施，根据与政府签订的长期合同进行建设和经营，政府部门保留所有权，私人部门根据合同条款取得合理回报。

（三）特许经营模式。特许经营模式是由政府通过特许权协议，允许私人投资者从事某项公用事业产品或服务的经营活动，私人部门参与部分或全部投资，在一定时间和一定范围内从事经营活动，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险，共享项目收益。运营期间，私人部门拥有项目的所有权或经营权，所得收益作为项目偿还债务及投资回报的来源，约定期满后项目的所有权交还给政府。通过这种模式可以充分发挥公私部门的优势，节约成本，提高公共服务的质量。

1、BOT（建设—经营—转让）。这是目前国内最早采用、运用最多的一种公私合作模式。在实施中，政府通过项目特许协议，在规定期限内，把项目经营权授予为该特许项目设立的项目公司，由项目公司负责融资，项目建设、经营和管理，并在项目运营中收回投资，偿还贷款并赚取利润。特许期满，项目公司将项目无偿转交给政府。采用BOT模式，私人部门承担融资风险，并享有特许期内的利润，项目的最终所有权归属政府。

还有一种BOOT（建设—拥有—经营—转让）模式，与BOT模式类似，是BOT模式的变形，不同之处在于私营部门在建造期间拥有设施的所有权。除此之外，在实际运作中，BOT融资模式还有其他多种变形形式，例如，BT（建设—转让）、BTO（建设—转让—经营）、DBTO（设计—建设—融资—经营）、BOOS （建设—拥有—运营—出售），等等。

2、TOT（转让—经营—转让）。这种项目融资模式是指将项目的一定期限内的产权和经营权有偿转让于私人部门进行运营管理，政府回收资金可用于新项目的建设，项目所有权最终归属政府部门，私人部门在约定期限内通过经营收回投资并得到合理回报，约定期满后将项目所有权交还给政府部门。