河南省社会救助兜底脱贫政策解读(2018.8)行业脱贫攻坚培训版
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即：农村特困人员基本生活标准、城市特困人员基 本生活标准2个生活费标准。
河南省特困制定标准及补助水平情况统计表
统计时间：2018.06
地区
已发文件（文号）
河南省
郑州市
开封市 洛阳市 平顶山 安阳市
鹤壁市
新乡市
焦作市
濮阳市 许昌市 漯河市 三门峡
南阳市
商丘市 信阳市 周口市 驻马店 济源市 巩义市 兰考县 汝州市 滑县 长垣县 新蔡县 邓州市 永城市 固始县 鹿邑县
管理衔接
沟通协调 民政参加扶贫会商会 县级困难群众生活保障协调机制增加扶贫部门
数据比对
定期比对数据（省级每季度比对一次全国低保信 息系统与全国扶贫数据库数据）
数据质量！！！
主要问题
低于低保标准线的贫困人口未纳入低保（督查中 发现的问题） 追求重合度（为追求重合度降低低保人数）或搞 “二选一” 贫困户没有整户保
特困救助供养工作和机构的规范 、提升、转型
特困人员救助供养制度的历史沿革
上世纪 50年代
国务院颁布《农村五保供 养工作条例》
国务院修订《农村 五保供养工作条例》
《社会救助暂行办法》 将城乡“三无”人员保 障制度统一为特困人员 供养制度
1994
1997
2006 2014 2016
城乡统筹的特困 人员救助供养制度
国发14号文件从5个方面对制度的主要内容进行了明确，核心变化是，由单纯 救助转变为救助服务和供养服务，救助内容从“五保”变为四个方面，救助供 养标准从单纯的基本生活标准转变为基本生活标准和照料护理标准。
2016年：民政部先后下发《民政部关于贯彻落实国务院关于进一步健全特困人 员救助供养制度的意见的通知》（民发【2016】115号）和《特困人员认定办 法》（民发【2016】178号）
省审计反馈报告的8个结论
主要问题
从中央巡视情况：民生领域微腐败问题依然存在 从审计和扶贫审核情况：信息不对称，对收入、 财产信息不掌握；遗留的利用低保解决矛盾问题 依然存在；重病、重残、涉艾等特殊情况问题
难点（漏保问题）
重病人保问题、支出型贫困问题、支出扣减问题
解决问题的工作措施
针对低保与扶贫对象衔接：1.要求对低保标准线 下的全面排查、2.绝对贫困家庭要求户保 针对“人情保、关系保”：3.近亲属备案、4.建 立案例库警示 针对“错保”：5.出台核对办法、6.加强信息更 新 针对“漏保”：7.完善新政策，制定三部委文件 贯彻意见
细化国务院文件内容，明确河南特困人员的基本生活标准和照料护理标准制定 尺度。
《河南省民政厅关于做好特困人员救助供养工作的通知》（豫民【2017】4号） 落实民发115号文件
《河南省民政厅关于做好特困人员排查认定相关工作的通知》（豫民文【2017】 52号）
落实民发178号文件。
• 救助供养内容
2016 农村低保标准2960（2600到2900到 2960）
国定脱贫标准2952 2017 农村低保标准3210（2960到3150到 3210）
省定脱贫标准3208 2018 农村低保标准3450
对象衔接
目标 有进有出 应扶尽扶 应保尽保
工作方式 联合识别认定（2017年会同扶贫部门在“ 回头看”时全部排查） 主动摸底排查（今年农村低保专项治理要 求全面排查）
• 基本生活：供给粮油、副食品、生活用燃料、服 装、被褥等日常生活用品和零用钱。
• 照料护理：日常生活、住院期间的必要照料等基 本服务。
• 疾病治疗：资助参加医保，医疗费用补助。 • 丧葬、住房
特困人员基本生活标准 （原则：不低于当地低保标准1.3倍）
由于2016年之前，“五保”对象生活标准均分为集 中供养标准和分散供养标准，2017年是政策调整期 ，多数地方制定了4个标准：城市集中供养、分散 供养、农村集中供养、分散供养标准。2018年个别 地方集中供养和分散供养标准尚不统一，但今后将 严格要求，基本生活标准将统一为一个标准。
建立农村五保供养、城 市“三无”人员救济和 福利院供养制度
将城市“三无”人 员纳入城市低保
健全特困人员救助供养制 度（国发〔2016〕14号）
特困人员救助供养制度的主要政策依据
• 统一为特困人员救助供养制度（实现制度转型）
2016年：国务院下发《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》， （国发【2016】14号）。
精准低保、阳光低保
农村低保与扶贫开发两项衔接
中央文件提法 政策衔接、标准衔接、对象衔接、管理衔接
省里文件提法 标准统筹衔接、对象有效衔接、精准识别、 动态管理、（精准低保、阳光低保）数据共 享、沟通协调、整合救助政策
标准衔接
农村低保标准略高于扶贫标准，确保宣布脱贫县
兜底户达到脱贫标准（2015年总书记贵州讲 话，提到“两线合一”）
9552 13795 21614 18678
8539 4295 13440 4274 18239 19455 12257 6689 75276 40874 45735 59712 46361 1001 1575 2891 3860 7198 3805 5649 10595 9196 16091 7674
720
1920Biblioteka 9604800
城市 特困人数
433 500 380 156
32 187 126 128 87 915 82 68 253 265 1025 291 277 26
4 1 7 4 504 30 40 8 145 142
豫民文〔2018〕45号
郑民文〔2018〕57号
汴民文〔2018〕24号 洛政〔2018〕6号 平民〔2018〕16号
安民文〔2018〕48号
鹤民〔2018〕17号
新市民〔2018〕59号 焦民〔2018〕61号 焦民〔2018〕72号 濮民〔2018〕27号
许民文〔2018〕62号 漯民文〔2018〕25号
统一620元/月 统一7332元/年 统一611元/月 统一7332元/年 统一7332元/年 统一780元/月 统一7400元/年 统一7336元/年
7340元/年 低保标准的1.3倍
统一611元/月 统一7332元/年 8000、6000元/年 低保标准的1.3倍
集中：5400元/年
5100、3900元/年 统一4486元/年 统一4485元/年 统一4485元/年 统一4680元/年 统一410元/月 统一4600元/年 统一4500元/年
城市特困标准 （集中、分散）
农村特困标准 （集中、分散）
低保标准的1.3倍
低保标准的1.3倍
11340元/年
统一7332元/年 统一7800元/年 低保标准的1.3倍 统一611元/月
统一637元/月
市区：11340、7938元/年 六县（市）：7740元/年
统一4500元/年 6252、5052元/年 低保标准的1.3倍 5350、3750元/年
三民〔2018〕15号
宛民文〔2018〕19号
商民发〔2018〕35号 信民文〔2018〕18号 周民文〔2018〕23号 驻民文〔2018〕39号
济民〔2018〕39号 巩民〔2018〕32号 兰政文〔2018〕15号 汝政办〔2018〕31号 滑政办〔2018〕20号 长民字〔2018〕41号 新政〔2018〕26号 邓民〔2018〕19号 永民字〔2018〕30号 固政办〔2018〕32号 鹿政办〔2018〕11号
5500、4430元/年 低保标准的1.3倍
4550元/年 统一4500元/年 5200、3800元/年 低保标准的1.3倍 分散：4220元/年
特困人员的照料护理：
分档的照料护理标准：首先进行生活自理能 力评估，实行不同的照料护理标准（一般按 照自理、半自理、不能自理分为三档）
照料护理费的使用：照料护理费用不倾向发给特 困人员本人，一般照料护理者为特困人员亲友、 村（居）民委员会、特困供养服务机构、社会组 织，“费随事转”的原则，谁照料、谁负责、谁 获取费用。针对照料护理费用的使用，县级民政 部门指导签订协议，明确权利、义务关系，。
难点
非整户保问题、重病人保问题
精准低保、阳光低保
对象认定，审核、审批都有严格的程序
经过近两年的多次专项整治和追责，“人情保、关系保”已经大幅减少 ，从今年民政部、财政部对我省困难群众生活救助工作绩效评价， 工作管理和工作效果都居于优秀行列，从2017年初第三方核查，都 认为，精准度明显提升
（精准是个“伪命题”，只能是相对精准） 为什么要开展农村低保专项治理？解决“人情保、关系保”、“错保”、“ 漏保”问题
低保标准表
我省在全国低保工作中的状况
• 全国城市人口： 59088万人 • 城市低保对象： 1187万人 • 全国农业人口： 80428万人 • 农村低保对象： 3861万人 • 占农业人口比例：4.8%。东部 2.9%；中部 3.7%
；西部 7.8%。我省 3.5% • 农村低保平均标准：4301元/人年，我省3450元/人
• 民发115号文件着重对贯彻落实《意见》的重点任务和相关工作提出了明确要 求。
• 民发178号文件重点对对象范围、认定条件、认定程序、生活自理能力评估标 准等作出了具体规定。
特困人员救助供养制度的主要政策依据
• 河南省的三个重点文件
《河南省人民政府关于印发河南省特困人员救助供养办法的通知》（豫政 【2016】79号）。
统一4616元/年
统一615元/月
6300、4300元/年
9600、7800元/年
6000、4530元/年
统一611元/月 统一650元/月 低保标准的1.3倍 低保标准的1.3倍
6000、4315元/年 5050、4050元/年 低保标准的1.3倍 低保标准的1.3倍
低保标准的1.3倍
低保标准的1.3倍
省民政厅社会救助处 董辉
社会救助基本数据
城乡居民最低生活保障：第一季度全省农村低保283万人，城 市低保67万人。合计350万人。全省农村低保对象每月平均补 差不低于154元，城市低保对象每月平均补差不低于262元。 全省农村低保标准年人均3450元，城市低保标准月人均470元 特困人员救助供养：第一季度全省农村特困人员48.6万人，城 市特困人员近1万人。合计近50万人。年人均平均生活救助标 准4485元。对全省1966所敬老院进行业务指导。 医疗救助：对350万低保对象、50万特困人员和所有建档立卡 贫困户资助参加基本医保，门诊和住院费用进行救助。 临时救助：不分对象，对遇到急难致贫人员给予临时性救助。 2017年，临时救助29.2万人次。
一档 12384 6816 9600 4655
720 2160 3840 2160 720 5808 2880 1440 2189 1080 8940 3574 1080 7224 9600 8520 5220 840 3120 2400 6816 2880 2880 720
照料护理标准
二档
三档
5160
年 • 城市低保平均标准：541元/人月，我省470元/人月
社会救助与脱贫攻坚
• 充分发挥农村低保兜底脱贫作用 • 加快推进特困供养工作和机构规范、提升、转型 • 医疗救助缓解因病致贫因病返贫 • 临时救助“救急解难”
• 支持深度贫困地区脱贫
充分发挥农村低保兜底脱贫作用 （现状、问题与难点）
农村低保制度与扶贫开发政策衔接
河南省2018年特困人员照料护理标准
农村特困人员
城市特困人员
市（县）名 称
农村特困人 数
郑州市 开封市 洛阳市 平顶山市 安阳市 鹤壁市 新乡市 焦作市 濮阳市 许昌市 漯河市 三门峡市 南阳市 商丘市 信阳市 周口市 驻马店市 济源市 巩义市 兰考县 汝州市
滑县 长垣县 新蔡县 邓州市 永城市 固始县 鹿邑县
2064
3408
1704
3840
960
2762
1381
480
0
960
0
1920
0
1440
720
480
0
2904
1740
1920
960
720
0
822
0
720
0
4470
1788
1787
0
720
0
3096
1236
4800
1920
3408
1704
3480
1740
480
0
1560
0
1200
0
1704
852
1440
政策衔接
• 《河南省农村最低生活保障制度与扶贫开发 政策有效衔接的实施方案》（全面要求）
• 转发民政部、国务院扶贫办《关于进一步加 强农村最低生活保障制度与扶贫开发有效衔 接的通知》（解决贫困发生率代替低保覆盖 面、重合度、标准制定、考核评估等认识误 区）
• 低保与特困、特困与残疾人补贴等其它衔接 政策
河南省特困制定标准及补助水平情况统计表
统计时间：2018.06
地区
已发文件（文号）
河南省
郑州市
开封市 洛阳市 平顶山 安阳市
鹤壁市
新乡市
焦作市
濮阳市 许昌市 漯河市 三门峡
南阳市
商丘市 信阳市 周口市 驻马店 济源市 巩义市 兰考县 汝州市 滑县 长垣县 新蔡县 邓州市 永城市 固始县 鹿邑县
管理衔接
沟通协调 民政参加扶贫会商会 县级困难群众生活保障协调机制增加扶贫部门
数据比对
定期比对数据（省级每季度比对一次全国低保信 息系统与全国扶贫数据库数据）
数据质量！！！
主要问题
低于低保标准线的贫困人口未纳入低保（督查中 发现的问题） 追求重合度（为追求重合度降低低保人数）或搞 “二选一” 贫困户没有整户保
特困救助供养工作和机构的规范 、提升、转型
特困人员救助供养制度的历史沿革
上世纪 50年代
国务院颁布《农村五保供 养工作条例》
国务院修订《农村 五保供养工作条例》
《社会救助暂行办法》 将城乡“三无”人员保 障制度统一为特困人员 供养制度
1994
1997
2006 2014 2016
城乡统筹的特困 人员救助供养制度
国发14号文件从5个方面对制度的主要内容进行了明确，核心变化是，由单纯 救助转变为救助服务和供养服务，救助内容从“五保”变为四个方面，救助供 养标准从单纯的基本生活标准转变为基本生活标准和照料护理标准。
2016年：民政部先后下发《民政部关于贯彻落实国务院关于进一步健全特困人 员救助供养制度的意见的通知》（民发【2016】115号）和《特困人员认定办 法》（民发【2016】178号）
省审计反馈报告的8个结论
主要问题
从中央巡视情况：民生领域微腐败问题依然存在 从审计和扶贫审核情况：信息不对称，对收入、 财产信息不掌握；遗留的利用低保解决矛盾问题 依然存在；重病、重残、涉艾等特殊情况问题
难点（漏保问题）
重病人保问题、支出型贫困问题、支出扣减问题
解决问题的工作措施
针对低保与扶贫对象衔接：1.要求对低保标准线 下的全面排查、2.绝对贫困家庭要求户保 针对“人情保、关系保”：3.近亲属备案、4.建 立案例库警示 针对“错保”：5.出台核对办法、6.加强信息更 新 针对“漏保”：7.完善新政策，制定三部委文件 贯彻意见
细化国务院文件内容，明确河南特困人员的基本生活标准和照料护理标准制定 尺度。
《河南省民政厅关于做好特困人员救助供养工作的通知》（豫民【2017】4号） 落实民发115号文件
《河南省民政厅关于做好特困人员排查认定相关工作的通知》（豫民文【2017】 52号）
落实民发178号文件。
• 救助供养内容
2016 农村低保标准2960（2600到2900到 2960）
国定脱贫标准2952 2017 农村低保标准3210（2960到3150到 3210）
省定脱贫标准3208 2018 农村低保标准3450
对象衔接
目标 有进有出 应扶尽扶 应保尽保
工作方式 联合识别认定（2017年会同扶贫部门在“ 回头看”时全部排查） 主动摸底排查（今年农村低保专项治理要 求全面排查）
• 基本生活：供给粮油、副食品、生活用燃料、服 装、被褥等日常生活用品和零用钱。
• 照料护理：日常生活、住院期间的必要照料等基 本服务。
• 疾病治疗：资助参加医保，医疗费用补助。 • 丧葬、住房
特困人员基本生活标准 （原则：不低于当地低保标准1.3倍）
由于2016年之前，“五保”对象生活标准均分为集 中供养标准和分散供养标准，2017年是政策调整期 ，多数地方制定了4个标准：城市集中供养、分散 供养、农村集中供养、分散供养标准。2018年个别 地方集中供养和分散供养标准尚不统一，但今后将 严格要求，基本生活标准将统一为一个标准。
建立农村五保供养、城 市“三无”人员救济和 福利院供养制度
将城市“三无”人 员纳入城市低保
健全特困人员救助供养制 度（国发〔2016〕14号）
特困人员救助供养制度的主要政策依据
• 统一为特困人员救助供养制度（实现制度转型）
2016年：国务院下发《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》， （国发【2016】14号）。
精准低保、阳光低保
农村低保与扶贫开发两项衔接
中央文件提法 政策衔接、标准衔接、对象衔接、管理衔接
省里文件提法 标准统筹衔接、对象有效衔接、精准识别、 动态管理、（精准低保、阳光低保）数据共 享、沟通协调、整合救助政策
标准衔接
农村低保标准略高于扶贫标准，确保宣布脱贫县
兜底户达到脱贫标准（2015年总书记贵州讲 话，提到“两线合一”）
9552 13795 21614 18678
8539 4295 13440 4274 18239 19455 12257 6689 75276 40874 45735 59712 46361 1001 1575 2891 3860 7198 3805 5649 10595 9196 16091 7674
720
1920Biblioteka 9604800
城市 特困人数
433 500 380 156
32 187 126 128 87 915 82 68 253 265 1025 291 277 26
4 1 7 4 504 30 40 8 145 142
豫民文〔2018〕45号
郑民文〔2018〕57号
汴民文〔2018〕24号 洛政〔2018〕6号 平民〔2018〕16号
安民文〔2018〕48号
鹤民〔2018〕17号
新市民〔2018〕59号 焦民〔2018〕61号 焦民〔2018〕72号 濮民〔2018〕27号
许民文〔2018〕62号 漯民文〔2018〕25号
统一620元/月 统一7332元/年 统一611元/月 统一7332元/年 统一7332元/年 统一780元/月 统一7400元/年 统一7336元/年
7340元/年 低保标准的1.3倍
统一611元/月 统一7332元/年 8000、6000元/年 低保标准的1.3倍
集中：5400元/年
5100、3900元/年 统一4486元/年 统一4485元/年 统一4485元/年 统一4680元/年 统一410元/月 统一4600元/年 统一4500元/年
城市特困标准 （集中、分散）
农村特困标准 （集中、分散）
低保标准的1.3倍
低保标准的1.3倍
11340元/年
统一7332元/年 统一7800元/年 低保标准的1.3倍 统一611元/月
统一637元/月
市区：11340、7938元/年 六县（市）：7740元/年
统一4500元/年 6252、5052元/年 低保标准的1.3倍 5350、3750元/年
三民〔2018〕15号
宛民文〔2018〕19号
商民发〔2018〕35号 信民文〔2018〕18号 周民文〔2018〕23号 驻民文〔2018〕39号
济民〔2018〕39号 巩民〔2018〕32号 兰政文〔2018〕15号 汝政办〔2018〕31号 滑政办〔2018〕20号 长民字〔2018〕41号 新政〔2018〕26号 邓民〔2018〕19号 永民字〔2018〕30号 固政办〔2018〕32号 鹿政办〔2018〕11号
5500、4430元/年 低保标准的1.3倍
4550元/年 统一4500元/年 5200、3800元/年 低保标准的1.3倍 分散：4220元/年
特困人员的照料护理：
分档的照料护理标准：首先进行生活自理能 力评估，实行不同的照料护理标准（一般按 照自理、半自理、不能自理分为三档）
照料护理费的使用：照料护理费用不倾向发给特 困人员本人，一般照料护理者为特困人员亲友、 村（居）民委员会、特困供养服务机构、社会组 织，“费随事转”的原则，谁照料、谁负责、谁 获取费用。针对照料护理费用的使用，县级民政 部门指导签订协议，明确权利、义务关系，。
难点
非整户保问题、重病人保问题
精准低保、阳光低保
对象认定，审核、审批都有严格的程序
经过近两年的多次专项整治和追责，“人情保、关系保”已经大幅减少 ，从今年民政部、财政部对我省困难群众生活救助工作绩效评价， 工作管理和工作效果都居于优秀行列，从2017年初第三方核查，都 认为，精准度明显提升
（精准是个“伪命题”，只能是相对精准） 为什么要开展农村低保专项治理？解决“人情保、关系保”、“错保”、“ 漏保”问题
低保标准表
我省在全国低保工作中的状况
• 全国城市人口： 59088万人 • 城市低保对象： 1187万人 • 全国农业人口： 80428万人 • 农村低保对象： 3861万人 • 占农业人口比例：4.8%。东部 2.9%；中部 3.7%
；西部 7.8%。我省 3.5% • 农村低保平均标准：4301元/人年，我省3450元/人
• 民发115号文件着重对贯彻落实《意见》的重点任务和相关工作提出了明确要 求。
• 民发178号文件重点对对象范围、认定条件、认定程序、生活自理能力评估标 准等作出了具体规定。
特困人员救助供养制度的主要政策依据
• 河南省的三个重点文件
《河南省人民政府关于印发河南省特困人员救助供养办法的通知》（豫政 【2016】79号）。
统一4616元/年
统一615元/月
6300、4300元/年
9600、7800元/年
6000、4530元/年
统一611元/月 统一650元/月 低保标准的1.3倍 低保标准的1.3倍
6000、4315元/年 5050、4050元/年 低保标准的1.3倍 低保标准的1.3倍
低保标准的1.3倍
低保标准的1.3倍
省民政厅社会救助处 董辉
社会救助基本数据
城乡居民最低生活保障：第一季度全省农村低保283万人，城 市低保67万人。合计350万人。全省农村低保对象每月平均补 差不低于154元，城市低保对象每月平均补差不低于262元。 全省农村低保标准年人均3450元，城市低保标准月人均470元 特困人员救助供养：第一季度全省农村特困人员48.6万人，城 市特困人员近1万人。合计近50万人。年人均平均生活救助标 准4485元。对全省1966所敬老院进行业务指导。 医疗救助：对350万低保对象、50万特困人员和所有建档立卡 贫困户资助参加基本医保，门诊和住院费用进行救助。 临时救助：不分对象，对遇到急难致贫人员给予临时性救助。 2017年，临时救助29.2万人次。
一档 12384 6816 9600 4655
720 2160 3840 2160 720 5808 2880 1440 2189 1080 8940 3574 1080 7224 9600 8520 5220 840 3120 2400 6816 2880 2880 720
照料护理标准
二档
三档
5160
年 • 城市低保平均标准：541元/人月，我省470元/人月
社会救助与脱贫攻坚
• 充分发挥农村低保兜底脱贫作用 • 加快推进特困供养工作和机构规范、提升、转型 • 医疗救助缓解因病致贫因病返贫 • 临时救助“救急解难”
• 支持深度贫困地区脱贫
充分发挥农村低保兜底脱贫作用 （现状、问题与难点）
农村低保制度与扶贫开发政策衔接
河南省2018年特困人员照料护理标准
农村特困人员
城市特困人员
市（县）名 称
农村特困人 数
郑州市 开封市 洛阳市 平顶山市 安阳市 鹤壁市 新乡市 焦作市 濮阳市 许昌市 漯河市 三门峡市 南阳市 商丘市 信阳市 周口市 驻马店市 济源市 巩义市 兰考县 汝州市
滑县 长垣县 新蔡县 邓州市 永城市 固始县 鹿邑县
2064
3408
1704
3840
960
2762
1381
480
0
960
0
1920
0
1440
720
480
0
2904
1740
1920
960
720
0
822
0
720
0
4470
1788
1787
0
720
0
3096
1236
4800
1920
3408
1704
3480
1740
480
0
1560
0
1200
0
1704
852
1440
政策衔接
• 《河南省农村最低生活保障制度与扶贫开发 政策有效衔接的实施方案》（全面要求）
• 转发民政部、国务院扶贫办《关于进一步加 强农村最低生活保障制度与扶贫开发有效衔 接的通知》（解决贫困发生率代替低保覆盖 面、重合度、标准制定、考核评估等认识误 区）
• 低保与特困、特困与残疾人补贴等其它衔接 政策