推进人大预算联网监督,提升人大预算审查监督权

推进人大预算联网监督，提升人大预算审查监督权

作者：王泽春

来源：《人大研究》2017年第11期

一、问题的提出

2017年3月第十二届全国人大五次会议期间，全国人大常委会预算工作委员会副主任刘修文在接受记者提问时透露：两个月前，中央10家主要新闻媒体对广东省人大开展的预算联网监督工作进行了集中采访，《新闻联播》和《焦点访谈》都作了专门报道，引起了社会的广泛关注和良好反响[1]。通过宣传人大预算联网监督工作取得的实效，将人大监督与网络舆情有机结合，以增强人大监督工作透明度来提升公信力。报道之后，由全国人大常委会预算工作委员会刘昆主任率队赴广东调研，并且在春节后立即召开座谈会，深入研究人大预算联网监督工作。

2017年6月30日，全国人大常委会办公厅印发《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》。为了推动人大预算联网监督工作的顺利运行，7月4日至5日，全国人大财经委、常委会预算工委、财政部联合在广州召开推进地方人大预算联网监督工作座谈会。

无论是从一开始的中央新闻媒体报道，到紧密的高规格实地调研和座谈，再到多部门联合参与工作座谈会，都显示出推进预算联网监督工作是2017年全国人大常委会的一项重点工作。推进人大预算联网监督，可以提升人大预算审查监督权。

为了更好地推进人大预算联网监督工作，需要明确分析人大预算联网监督相比较于传统的人大预算审核监督有什么特征优势？人大预算联网监督工作从局部的实行，到在全国范围内推进，如何把握时间程度上的缓与急？如何统筹并协调基本方略与实际情况？如何在推行中进一步优化人大预算联网监督？这些问题都有必要梳理，也需要从多角度进行比较来进一步分析和反思。

二、人大预算联网监督的实践探索

人大预算联网监督系统由广东省人大常委会在2004年首创，迄今已经运行了13年。经过多年的实践探索，人大预算联网监督系统既覆盖四个监督面，又横跨省市县三个层级，呈现出纵横联网监督新格局。分别而言：在资金范围上，从一般公共预算资金和政府性基金预算资金扩展到“四本预算”资金全覆盖；在单位数量上，覆盖省级全部 1000 多家预算单位；在联网内容上，从财政总预算、部门预算执行、项目明细支出层层细化深入[2]。就其实践过程，可以划分为三个阶段。

（一）创立起步期

2004年8月，广东省在全国率先启动省级预算联网监督系统，开创了人大对预算执行情况实时监督的先例。当时，广东省人大常委会财经委员会与省财政厅国库集中支付系统联网，人大通过互联网可以实时查询并监督财政预算资金支付情况。

（二）进步发展期

2005年到2015年的十年时间是人大预算联网监督工作快速发展时期。2005年，根据省委和省纪委关于“继续探索建立实时在线财政预算监督系统的做法，加强人大对财政开支的监督”的统一部署和要求，财政预算支出联网监督系统纳入广东省建立健全惩治和预防腐败体系总体框架[3]。广东省人大常委会着力抓好系统的应用与推广，一方面开展纵向贯通，努力推动省、市、县三层级人大预算联网监督系统的贯通。比如，“2007年，广东省21个地级以上市人大与同级政府财政部门全部建立了预算支出联网监督系统。2010年，全省21个地级以上市实现了审计部门与同级财政部门联网。2013年，广东省人大常委会着力推进县一级人大与同级政府财政部门联网工作”[4]。

另一方面要横向联通，不断拓宽人大与财政、审计、社保等部门的联系沟通。比如，广东省“2008年实现省审计厅与省财政厅国库集中支付系统联网；2010年全省21个地级以上市实现审计部门与财政部门国库集中支付系统联网；2013年省监察厅与省财政厅国库集中支付系统联网”[5]。在此基础上，2014年11月，广东省人大常委会实现与省社保局的省级社保基金报表系统试联网，这项工作取得了新的进展[6]。

（三）成熟稳定期

2016～2017年是人大预算联网系统成熟时期，并且全国人大常委会办公厅已于2017年6月30日印发《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》，开始在全国推行。据调研统计，截至2016年6月，广东省21个地级以上市人大常委会都已建立预算支出联网监督系统，有70个县（市、区）人大与本级财政部门联网，县级联网率达59%，其中有8个地级以上市的县级联网率达100%[7]。2016年10月，广东省人大预算支出联网监督系统覆盖面进一步扩大，首次将广东省社保基金纳入人大预算支出互联网监督，实现了人大预算支出互联网监督系统与社会保险统计分析查询系统互联互通。

至此，广东省人大预算联网监督系统已经实现全覆盖。首先，资金范围实现了全覆盖，即从一般公共预算资金、政府性基金预算资金逐步扩大到国有资本经营预算资金和社保基金预算资金，实现了全口径“四本”预算资金全纳入；其次，实现了预算单位全覆盖，即联网监督系统涵盖了119个省级预算单位和21个地级以上市及121个县区转移支付资金拨付情况；实现了预算执行全跟踪，即可以查询到年初预算编制、年终决算以及年中每笔财政资金的具体拨付情况[8]。

三、人大预算审查监督权的基本含义

预算监督审查权是现代各国立法机关普遍享有的一项重要权力，是立法机关财政权的核心权能。由于我国实行人民代表大会制度，人民代表大会是我国权力机关和立法机关，所以我们研究人大预算审查监督权，但对应到西方国家，就称为议会预算审查监督权。人大预算审查监督是人大及其常委会履行财政审查与监督职能的重要组成部分。目前，学术界侧重预算监督忽略预算审查方面，从而去界定预算监督权的定义。比如：西方视角下将议会预算监督权的法律含义界定为“在预算案的形成、审批和执行全过程中，议会作为国家权力机关进行监管和督察的权力”[9]。相对应于中国，“人大预算监督权是人大对预算全过程（预算编制、预算审批、预算执行、预算调整和决算）进行立法规范和监督的权力。”[10]

正确理解人大预算审查监督权的基本含义，关键在于经由审查监督过程所达致的目标。笔者着实从以下四个方面去把握“人大预算审查监督权”的含义。

首先，人大预算审查监督权的行使者是各级人民代表大会及其常委会。《中华人民共和国预算法》（2014年修正版）第二十条从全国人民代表大会和全国人大常委会层面规定其享有对中央和地方预算审查、批准、监督以及作出改变或撤销不恰当法规和决议的权力。第二十一条则从地方人民代表大会及其常委会层面来规定。

其次，人大预算审查监督的对象是政府所有财政资金的收入和支出。《中华人民共和国预算法》第四条规定预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。简而言之，人大预算审查监督权实现了对政府财政资金流动的全覆盖。

再次，人大预算审查监督权具有间接控制性。相对于行政机关等国家机关对财政资金的实际使用和管理来说，人大的监督权更加侧重于对政府预算行为起到威慑、督促和指导的作用，而不是直接干预财政资金的使用和管理[11]。同时遵循“有规、有序”的法定权限和法定程序，建构具有相当刚性约束力的“问责预算”[12]。《中华人民共和国预算法》第十三条规定各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。

最后，人大预算审查监督权的总体方向是实现政府决策民主化、科学化、社会民主化、法治化。《中华人民共和国预算法》第一条开宗明义指出：根据宪法，制定本法的目的是为了规范政府收支行为，保障经济社会的健康发展。而责任型政府、绩效型政府和民主化、法治化社会是当下社会建设不懈追求的目标。

基于此可以界定：人大预算审查监督权是人大依据宪法和法律，对政府提出的财政收支计划预算的编制、审批、执行和决算等预算管理过程进行审查批准，并且对政府预算执行情况进行监督检查，进而促进实现责任型、绩效型政府和民主化、法治化社会的权力。

四、人大预算联网监督的特征优势

（一）时效性与针对性强