《鼓励和引导民间资本规范有序开发造地的实施意见》政策解读

《鼓励和引导民间资本规范有序开发造地的实施意见》政策解读

一、起草文件的背景

1.鼓励和引导民间资本参与开发造地符合政策要求。2010年，国务院出台了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的意见》（国发〔2010〕13号），2012年国土资源部、全国工商联制定了《关于进一步鼓励民间资本投资国土资源领域的意见》（国土资发〔2013〕100号），2016年9月，山西省国土资源厅印发了《关于鼓励和引导民间资本规范有序开发造地的指导意见（试行）的通知》（晋国土资发〔2016〕236号），2019年9月，吕梁市人民政府印发了《吕梁市全域土地综合整治与生态修复提升工作实施方案的通知》（吕政发〔2019〕7号），明确了鼓励社会资本和民间资本参与土地综合整治与生态修复的相关政策。

2.鼓励和引导民间资本参与开发造地是破解补充耕地指标和产能不足的一条有效途径。按照自然资源部对补充耕地实行耕地面积和粮食产能分类补充的要求，补充耕地时，既要满足补充耕地面积不减少，又要满足粮食产能不减少的要求。近年来，我县经济发展较快，对土地的需求较大，补充耕地有较大缺口。一是补充耕地面积补充不及时。近几年，没有补充耕地入库备案，补充耕地面积很快将会使用完毕。二是补充耕地产能严重不足，难以占补平衡。建设项目占用的耕地等别为10等左右，所形成的补充耕地等别为13等左右，建设项目占用耕地和补充耕地每亩平均相差3个等别，粮食产能相差300公斤，报批的建设项目用地越多，补充耕地粮食产能相差越大。补充耕地和产能不足成为制约用地报批的一个难题。鼓励和引导民间资本，多渠道多形式参与开发造地，是破解难题的一条途径。

3.鼓励和引导民间资本参与开发造地是转变管理方式的需要。土地开发过去一直由政府主导、政府投资。现在鼓励和引导民间资本参与开发造地，在管理方式上有所转变。一是投资主体不同。民间资本开发造地的投资主体为经主管部门审核论证确认，符合投资条件的民间资本投资申请人。二是实施主体不同。民间资本开发造地的实施主体为独立法人资格的企业及社会组织、农村集体经济组织、农业经营主体或社会投资人。三是管理方式不同。民间资本开发造地的管理方式不同于政府投资项目管理，自然资源部门主要负责项目的立项审批和验收备案，其他环节由投资主体按照项目管理的相关规定实施管理。

二、主要内容

（一）明确了适用范围

全县范围内，符合土地利用总体规划、土地整治规划及年度整治计划，废弃的集体建设用地，未利用地，荒草地等可开发为耕地的土地。

（二）制定了基本原则

1.政府引导，部门联动。县政府制定相关政策措施，自然资源部门牵头，发改、林业、财政、农业、审计、水利等部门联动，民间资本参与共同推进。

2.坚持自愿，保障权益。坚持投资主体自愿，尊重群众意愿，保护投资利益原则。

3.明确主体，自主实施。民间资本开发造地项目立项批准后，自筹资金，按照项目设计要求自行组织实施。

4.指标回购，规范交易。项目完成经验收合格后，将新增的补充耕地指标进行回购，根据需要规范交易。

（三）规范了造地程序

1.投资人申请。投资人先行选择开发造地地块，经所在村委、乡镇、林业等部门同意后，向自然资源部门提出申请。

2.项目初审。自然资源部门核实情况后，按照规定论证审核通过后，以书面形式通知申请人为投资主体。

3.项目立项审核。投资主体提供有资质单位出具的可研报告，自然资源部门组织相关专家论证评审，下达立项批复。

4.项目设计预算评审。投资主体按照立项批复，编制初步设计送审，自然资源部门组织专家评审通过后下达批复，并签订土地开发造地项目合同，约定双方权利、义务。

5.项目实施。投资主体严格按照批复的初步设计和签订的项目合同约定组织施工，委托有资质的监理机构进行施工监理，保证施工质量。

6.项目竣工验收。项目竣工后，投资主体提出验收申请，自然资源部门按照《土地整治项目验收规程》，复核重估并组织专家验收，合格的下达竣工验收批复；不合格的下达整改通知，限期整改，直至达到标准后验收。

（四）确定了指标回购及投资利润分配。

验收合格的项目由自然资源部门录入农村土地整治监测监管系统，形成耕地占补平衡指标和粮食产能指标。按照有利于引导民间资本参与开发造地，促进农业发展的原则，对备案入库的新增耕地，全部由自然资源部门回购，纳入耕地占补平衡储备库。补充耕地指标和粮食产能指标回购时，综合考虑民间资本开发造地项目的建设成本投入和利润回报，合理确定回购标准。一是明确项目建设成本。按照项目管理要求，民间资本开发造地项目竣工后，委托具有资质的技术服务单位进行竣工决算，指标回购时由县政府委托相关审计机构对其提供的竣工决算进行评审，出具审计报告，由县财政局和县自然资源局联合报请同级人民政府认定评审投资额，作为指标回购的项目建设成本。二是合理制定利润分配方式。按照项目实际成本支出+合理比例利润模式，除支付项目投资人实际支出成本外，再给予相应的利润奖励。利润奖励为：（指标交易价格-政府回购项目建设成本）×40%。三是签订回购合同。按照确定的回购方式，投资主体与自然资源局签订回购合同，明确新增耕地面积、粮食产能、回购金额等事项。

（五）部门协调配合，各司其职。

自然资源部门会同财政、林业、农业、审计等部门和乡镇人民政府协调配合做好民间资本开发造地工作，积极协调造地过程中遇到的困难和问题，提供优质服务，提高工作效率。进一步建立健全我市耕地保护激励机制和耕地占补平衡机制，在保障土地所有人权益的同时，充分发挥民间资本在土地开发中的作用，更好地落实耕地占补平衡政策。

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