社会管理和公共服务基础知识

社会管理和公共服务：内涵、趋势、问题及对策（第52期）

编者按：近年来，不论在理论界还是在实践界，对我国政府当前应重点“干什么”这个问题，较为一致的呼声是强化社会管理和公共服务。那么社会管理和公共服务的基本内涵是什么？发达国家的社会管理和公共服务模式有何特点和趋势？我国在社会管理和公共服务方面的现状和问题怎样？我国应采取哪些措施强化社会管理和公共服务？为此，本刊特选摘了中国行政管理学会《加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告》一文，也许我们能从中找到对以上问题的初步回答。

加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告

今年上半年，中国行政管理学会专门组织了关于加快我国社会管理和公共服务改革问题的课题组，并形成了《加快我国社会管理和公共服务改革的研究报告》。该报告综合分析了社会管理和公共服务的基本内涵和重点领域，比较了发达国家的社会管理和公共服务模式，深入考察了目前我国履行政府社会管理和公共服务职能的现状、问题与发展趋势，提出了加快我国政府社会管理和公共服务改革的总体思路和若干建议。以下是对该报告的摘要：

一、社会管理和公共服务的基本内涵

（一）政府社会管理的内涵

所谓社会管理就是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规，管理和规范社会组织、社会事务，培育合理的现代社会结构，调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，建设经济、社会和自然协调发展的社会环

境。通常情况下社会管理包括两类：一类是政府对有关社会事务进行规范和制约

即政府社会管理；二类是社会（即自治组织、非营利组织和公民）依据一定的规章制度和道德约束，规范和制约自身的行为，即社会自我管理和社会自治管理。现代社会管理是政府干预与协调、非营利组织为中介、基层自治为基础、公众广泛参与的互动过程。

政府社会管理主要有三层内涵：第一，政府社会管理是对家庭、社会团体与社会自治所不能解决的社会事务的管理，这些社会事务涉及社会整体的公共利益，需要依靠国家权力与政府权威加以解决；第二，必须由政府管理的社会事务构成政府社会管理的主要内容，比如保障公民权利、维护社会秩序、协调社会利益、实施社会政策、管理社会组织、提供社会安全网、解决社会危机等；第三，政府社会管理的核心是社会政策，社会政策是政府干预社会的主要手段和基本措施，它决定了政府的其他社会管理手段。社会政策的核心是福利国家或福利社会政策。

（二）政府公共服务的内涵

所谓公共服务就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。按照公共支出的领域来划分，政府公共服务主要包括经济性公共服务和社会性公共服务。经济性公共服务是政府为促进经济发展而直接进行各种经济投资的服务，如投资经营国有企业与公共事业、投资公共基础设施建设、对企业经营活动进行补贴等；社会性公共服务是指政府通过转移支付和财政支持对教育、社会保障、公共医疗卫生、科技补贴、环境保护等社会发展项目提供的公共服务。从市场经济发展史来看，发达国家政府职能演变的规律是：政府职能从以经济性服务为主，逐步扩展到以社会性公共服务为主。

（三）社会管理和公共服务的特点比较

政府社会管理和公共服务既是统一的又有所区别。首先，从基本特点看，社会管理主要体现现代行政管理整合性的特点，而公共服务则主要体现现代行政管理公众性的特点；其次，从核心内容看，社会管理主要体现在规范性上，主要管理和规范各种社会事务，包括社会公众、社会稳定、社会治理，而公共服务主要是提供和满足公共需求的服务，包括公共设施、公共事业、公共信息等；再次，从行为模式看，社会管理主要是以行政强制为基础，以法律、法规为保障对社会进行调整和约束，强调政府履行义务，突出政府主导、主动作用，而公共服务以合作为基础，强调公民权利。因此，我国各级政府要深入研究社会管理和公共服务的发展规律，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜。

（四）现阶段社会管理和公共服务的重点领域

由于我国正处在从传统社会向现代社会转型的历史时期，政府的社会管理和公共服务职能绝不可能覆盖到所有领域，必然要在一定时期内进行战略选择，并且选择的领域将主要集中到那些“正外部性最大，公共性最强，政府最具有比较优势，社会福利效益最大化，同时有可能将效率与公平有效地结合起来”的领域。

为此，现阶段政府社会管理职能大致包括如下重点领域：（l）规范社会组织或团体，培育社会治理的多元主体；（2）创设完整的社会规制体系，推行社会安全系统工程；（3）实施配套的社会政策，维护社会公正；（4）树立科学的发展观，培育健康的市民社会；（5）调整社会管理执行机构，健全政府社会管理体制。

同样，政府公共服务领域应集中选择在如下重点领域：（1）提高政府公共教育服务的水平，普及12年制的义务教育；（2）提高政府社会保障公共服务水平；（3）提升政府公共医疗服务水平；（4）提高政府科技服务的公共服务水平；（5）投资战略性的公共基础设施等。

二、发达国家社会管理和公共服务的发展趋势

发达国家社会管理主要是指政府力量对独立于政治、经济领域之外的那部分社会公共事务的管理。这种管理一方面提供为国家所必需的基本秩序，另一方面，是为经济发展和人民生活提供一个稳定良好的社会环境。考察发达国家政府社会管理和公共服务实践发展情况，大致呈现出如下发展趋势：

（一）政府社会管理职能不断强化。主要表现为政府对社会管理的范围的扩大。二战后，政府的政治统治职能相对弱化，社会管理职能不断加强，维护了社会秩序的稳定，解决了各种社会问题，给公众带来了实际利益，起到了维护政治统治的作用。近几十年“福利国家”政策在工业发达国家盛行，政府的社会管理范围扩大，职能增强。

（二）多元化趋势。由政府单独直接管理变为市场、社会中介组织、其他社团共同参与社会事务管理，直至社会组织进行自我约束、自我激励和自我管理。西方一些国家政府推出了“混合经济的福利国家”、“福利多元主义”、“福利国家私有化”等。“混合经济的福利国家”主要靠公、私部门的直接投资社会福利。“福利多元主义”是社会福利服务由法定的部门、志愿的部门、商业部门、非正式部门等直接提供，政府不再唱独角戏。“福利国家私有化”是指私人营利部门平行或替代部分公共部门参与社会管理活动。

（三）法制化与规范化。各国政府都非常重视涉及社会管理和公共服务的各类法律和法规，并力图形成相互联系和相互衔接的法律体系。政府力图形成法律基础上的权利与义务相统一的机制。政府确定具有超前性、系统性、协调性的社会管理和公共服务指标，并力图做到细化和量化，同时做到规范化，以确保他们的合法性，提高管理效率。

（四）科技化和信息化。各国政府都积极利用现代科技成果特别是计算机和电信技术的最新成果，来推进公共服务项目的技术创新，改善公共服务的供给方式和提供手段，不断提高公