土地储备行业分析

2016年中国土地储备行业分析

第一章土地储备行业基本概述

第一节土地储备的概念

一、土地储备的定义

土地储备，是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，并向社会提供各类建设用地的行为。

国土资源部、财政部、中国人民银行于2007年11月19日联合制定发布了《土地储备管理办法》，以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。《办法》规定，土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。各地应根据调控土地市场的需要，合理确定储备土地规模。土地储备实行计划管理。市、县人民政府国土资源管理部门实施土地储备计划，应编制项目实施方案，经同级人民政府批准后，作为办理相关审批手续的依据。《办法》明确，储备土地必须符合规划、计划，优先储备闲置、空闲和低效利用的国有存量建设用地。

二、土地储备的对象

土地储备的对象包括：

(1)国有土地使用者未按照土地使用权出让合同支付土地使用权出让金，应依法收回的土地；

(2)国有土地使用年限(届)满，被依法收回的土地；

(3)被依法没收使用权的国有土地；

(4)因用地单位搬迂、解散、撤销、破产或其它原因调整出的国有土地或者是经核准报废的交通设施、矿场用地；

(5)交易价格偏低，政府应优先购买的土地；

(6)依法分批次征用或农村集体经济组织全部成员转为城镇居民，原属于其成员集体所有的土地；

(7)以出让方式取得土地使用权后，不能按合同的期限开发或无力继续开发且又不具备转让条件的土地；

(8)其他需要进行储备的国有土地。

三、土地储备的运作模式

士地收购储备的运行过程主要由三个环节组成：土地收购、土地储备和储备土地出让。收购者收购土地可以采取四种形式：收、购、换和征。储备包括两部分内容：开发(再开发)和储备；储备时间的长短，则需要根据城市发展对土地的需求和政府财力的承受能力等确定；出让可以采取招投标的方式进行。运行过程如图所示：

1.土地的集中征购

是城市政府先于开发商把土地从分散的土地所有者手中集中起来，从而拥有大量市政待开发土地，这在许多国家都是惯常的做法。如瑞典斯德哥尔市政府曾一度拥有该市周边两倍于市区的土地面积。其中，大多数用地是几十年前仅以农地或相当于农地价格购得的。巨大的土地储备，使斯德哥尔市能以更有秩序、更有效率的方式快速发展，并实现了以合理价位为居民提供大量住宅的目标。到1964年，斯德哥尔市70%的土地，通过征购成为公有土地。土地征购方式通常是由市政府领导的一个专门机构负责，物色那些在未来有发展潜力的土地，调集资金并支付土地费用。至于土地费用的支付，则由市政府给予土地所有者合理的经

济补偿，包括土地现价、建筑物价值和动迁费用等。一些城市政府对于希望征购的土地，一般是先通知土地所有者，并给出一个比较合理的价格。如果土地所有者不接受这个价格，那么由房地产法院来确定该土地的价值。由于许多国家的城市政府都拥有土地的征购权，所以当政府或其代表机构需要土地时，土地所有者或使用者除了将土地出售给政府，别无选择。在土地收购的补偿价格上，虽然不同国家或地区有各自相关的规定，但基本原则是一致的，即以征用之前的市场价格为依据确定，如果有些土地在征用之前，因为要转为公共开发用地而造成地价上涨，原则上补偿不包括这一部分，但一些合理价格上涨则可被列入补偿的考虑范围之内。筹集购地资金是征购土地的关键所在。一般可供选择的是通过如下的融资渠道来支付土地的征购费用：(1)政府税收的一部分；(2)政府贷款；(3)银行贷款；(4)经国家银行发行的公债。此外，购入土地与土地再开发出让后的增值也可解决部分资金的来源问题。

2.土地的储备

政府从土地所有者手中购得土地后，一般不会立即出让而是要储备一段时间。一方面，可以期待储备的土地升值，从中获取一部分收益；另一方面，转让出去的土地只是土地储备机构中已进行了前期开发的土地的一部分，大部分尚未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件尚不成熟的农地也需要继续投入使用。通常政府购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比率。对于那些已规划好准备投入市场的土地，政府一般是先搞好前期开发，如平整土地、修路、铺人行道，建设好供水、排污等公共市政设施，甚至包括公园和绿地，然后再将这些土地出租或出售。

3.土地的出让

根据城市规划和城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间的储备并已完成前期开发的熟地，分期分批有步骤地推向市场。土地出让一般采取出售和出租两种方式。出售一般采用招投标的方式。经过储备后进入市场的土地，其出让价格并不取决于政府在该土地上所投入的实际费用(政府投入的实际费用包括购地费用、贷款利息和前期“开发费用”等)，而取决于该土地的使用性质。具体地说，工商业用地的出让价格总是高于政府的投入该土地的实际费用，而资助性住宅用地和公益性事业用地的租售价一般低于市场价格。由于土地的在购、规划和开发需要多种技能，土地征购储备计划的实施，一般由政府或政府授权的专门机构(如土地银行、土地公社或政府控股的土地发展公司等)来执行。如斯德哥尔市政厅的不动产委员会的主要职责即是负责物色合适的土地，确定征购土地的范围，与土地所有者协商定价；负责筹集和使用购地资金，监督管理待开发土地的平整、修路等前期开发过程；为较大的市政项目选择开发商，以及规划落实政府住宅的分布与数量等。

市场经济条件下不同国家(地区)的土地收购储备制度虽具有许多相同之处，但它们之间也有许多区别。诸如，土地征购权虽然都为政府所特有，但哪级政府可拥有并拥有多大的权力则不相同，有些国家还将权力授予某些公用事业团体或公司；在公共利益目的的规定方面，有些国家规定得很窄，有些则很宽；一些国家把政府的意图都看成为公共利益的目的，并可为此而征用土地；在征用补偿方面，有的根据当时的市场价格，有的根据政府特定的低价进行补偿；在被征用者的诉讼方面，有的允许诉讼，有的不允许诉讼，在允许诉讼的情况下，诉讼的环节和诉讼程序也不尽相同。

第二节2015年土地储备行业在国民经济中的地位

一、土地储备制度在城市土地管理中的主要作用

土地收购储备制度对于城市土地管理所产生的作用的十分显著，有利于适应社会主义市场经济体制改革的模式，主要包括以下几个方面：

(1)通过土地储备，增强政府对城市土地市场的宏观调控能力。土地收购储备制度的建立可以使政府对土地市场的宏观调控作用得以张扬。土地收购储备制度建立后，城市政府将不仅能够完全垄断城市土地一级市场，还能直接掌握一定量的储备土地，因而将大大提升政府