走向空间正义_让城市化的增益惠及所有人_钱振明

协作,实现内涵提升
城市体系的灵魂在于资源配置的整体性与科学合理的分工协作关系。

长三角地区的每个城市都应该根据自己在整个城市体系中的地位,承担起承上启下的使命,对上要主动接受上层次城市的辐射,对下应主动带动下层次城市,既不越位,也不缺位。

长三角内部的分工协作关系,要放在全国乃至全球经济一体化的背景下去考虑,突破传统的分工协作模式,全区域可以作为一个整体参与全国和全球的分工协作,不再片面强调区域内部不同城市在产业之间的分工,而应该深化到产业内部的分工,集中生产少数几种产品,形成区域核心竞争力,从而提高全区域的整体素质和综合竞争力。

(三)长三角地区要加大制度创新力度,构建新型的区域经济合作机制
相对于交通运输等基础设施的硬件建设而言,长三角地区的制度等软件建设严重滞后。

从20世纪80年代的上海经济协作区,到90年代的15(16)城市市长联席会,再到三省市省(市)长联席会,至今尚未建立起一个对所有城市有足够约束力的合作机制,由此就出现了各城市各行其是、恶性竞争的尴尬局面。

应该根据市场经济的本质要求,借鉴国外的成功经验,根据合作共赢、利益均沾、成果共享原则,构建中央组织、地方配合、上下贯通、平等参与的新机制。

作为一种推动区域合作的制度创新,国家发改委尝试编制了我国第一份区域发展规划———长三角地区“十一五”规划,提出地区经济空间结构的总体布局为“一核六带”④,意在协调各城市之间的关系,整合区域资源,形成整体优势。

对此,各城市应该以积极的态度参与和实施。

　①对于该问题更进一步的分析,可参阅夏永祥等《西部大开发
战略对长江三角洲地区经济发展的影响与对策》,中国商业出版社2005年版,第131～149页。

　②倪鹏飞主编:《中国城市竞争力报告》,社会科学文献出版社
2003年版,第1～23页;郁鸿胜:《2006年度长三角区域城市综合竞争力排行榜(节录)》,《文汇报》2006年11月10日;夏永祥等:《谁比谁更强:长三角城市综合竞争力的一种排名》,《人民日报》2003年9月3日。

　③顾雷明:《苏皖两省签署区域交通合作协议》,《新华日报》
2006年12月19日。

　④徐寿松等:《长三角规划送审稿基本完成》,《文汇报》2006年
11月22日。

作者简介:夏永祥,1955年生,苏州大学中国农村城镇化研究中心副主任,苏南发展研究院副院长,苏州大学商学院教授、博士生导师。

〔责任编辑:战磊〕
走向空间正义:让城市化的增益惠及所有人
钱振明
城市化的过程就是城市空间的生产过程。

空间的生产应当符合空间的正义。

中国的城市化,存在着以牺牲和剥夺某些地区的利益和某些社会成员的权利为代价,导致城乡之间和地区之间的发展差异、行业之间和社会成员之间的收入差距愈益加大的失误,从而使城乡关系的和谐、社会的秩序和城市化的持续发展失去了基础,因而是一种侵害“空间正义原则”的空间生产。

中国需要走符合空间正义原则的新城市化道路,让城市化的增益惠及所有人。

符合空间正义的新城市化,需要相应的政策支持和制度基础。

空间的生产与空间正义
空间不是抽象的,它是特定的场所,“是行为的场所,也是行为的基础”①,它在任何形式的公共生活中都极为重要,在任何的权力运作中都至为关键。

为了生活,我们必须创造空间;为了改变生活,我们必须改造空间。

事实上,正如法国哲学家列斐伏尔(Henri Lefebvre)所强调的,空间在被加以认识之前就已经存在,在可以被解读之前
本文系教育部人文社会科学重点研究基地苏州大学中国农村城镇化研究中心重大项目“中国农村城镇化过程中的土地政策与农民的`非农化'政策研究”(项目号:04JJ DZH006)的阶段性成果之一。

就已经生产出来。

人们消费空间的同时,又生产空间。

换言之,空间不仅仅是劳动力再生产的物质建筑环境,可以被消费,是消费的对象,也是生产的对象,它有使用价值,并能创造剩余价值。

“空间的生产”,是列斐伏尔为发展马克思主义而提出的一个概念。

在马克思那里,生产主要指的是物质生产,而空间通常被当作物质生产的器皿和媒介。

②列斐伏尔认为,马克思主义政治经济学忽略了生产的一个物质方面:商品世界既存在于时间之中,也存在于空间之中。

人类的生产活动,不仅生产空间内部的事物,而且生产空间本身。

空间的生产就是空间本身的生产。

“任何一个社会,任何一种生产方式,都会生产出自身的空间。

”③社会空间包含着生产关系和再生产关系,并赋予这些关系以合适的场所。

因此,我们不能再像以往那样把空间当作是僵死的、刻板的、非辩证的和静止的东西,而必须关注空间的生产。

而当我们关注空间的生产过程,而不是空间自身或空间内部的事物的时候,我们发现空间已成为生产剩余价值的中介和手段,资本逐利的对象,各种利益争夺的焦点。

由社会生产的空间是一种人造的结构,“并不是排除于意识形态和政治学之外的一个科学客体;它始终具有政治性和战略性……它是实际上充溢着各种意识形态的产物”④。

现代社会是通过空间来统治和管理社会的。

空间是权力运作的基础,权力是借助空间的物理性质来发挥作用的。

监狱就是一种最为典型的统治空间。

城市的各种建筑实际上都暗含了统治者的统治目标。

因此,空间生产本质上是一种政治行为。

既然存在着一种空间的政治,那么空间的生产如同任何商品生产一样,不能仅仅考虑其经济的合理性即效率,而必须考虑其伦理的正当性即正义。

“正义是社会制度的首要价值,正像真理是思想体系的首要价值一样。

”⑤在罗尔斯看来,一种制度,无论多么有效和有序,只要它不正义,就必须加以改造或废除。

正义是不可侵犯的,这种不可侵犯性即使以社会整体利益的名义也不能逾越。

既不能为了一些人分享更大利益而剥夺另一些人的自由,也不能为了许多人享受更大利益而牺牲少数人的利益。

作为人类活动的首要价值,正义是绝不妥协的。

空间的正义是空间生产的价值轴心。

正义即公平,是使每个人获得其应得的东西。

如果空间的各种资源能够按照公平的原则进行分配,那就是正义的。

因此,所谓空间正义,就是存在于空间生产和空间资源配置领域中的公民空间权益方面的社会公平和公正,它包括对空间资源和空间产品的生产、占有、利用、交换、消费的正义。

⑥本来,人与其行为空间的关系是人与自然界的关系。

但是,随着科学技术的进步使改造自然成为可能之后,自然界的空间差异显得无足轻重,而劳动分工使社会内部的差异得到了强化。

因此,人与空间的关系在现代社会主要的不是人与自然界的关系,而是人与人的关系。

这样,空间正义主要的不是规定人与空间之间关系的正义,而是规范人与人之间关系的价值准则,它的核心是使空间资源能够在人与人之间进行公平的分配,使每个人得其应得的东西。

城市化是最典型的空间生产现象。

如果作为空间生产的城市化,以社会公共利益的名义,牺牲一部分人的利益,剥夺一部分人的权利,使城市化的增益并不在人与人之间公平地分享,整个城市化的过程中没有实现每个人得其应得的东西,那么它就是不正义的,因而是必须加以改变的。

符合空间正义原则的城市化,强调所有人,无论男女老幼,均不得被剥夺取得城市生活必要条件的权利,可以分享城市化带来的增益,能够公平地占有通过生产而扩大了的生存空间,主要是社会空间,包括适当的住房,清洁的环境,必要的保健,教育和营养,合适的就业,公共安全。

然而,今天的城市化却产生和强化着社会排斥,使穷人、妇女、外地人以及其他边缘化群体得不到城市生活的惠益。

例如女性在就业竞争中处于弱势地位,女大学生就业难是其典型表现;外地进城务工的农民并不享受与本地下岗工人同等的待遇,下岗工人有免费培训,可以走再就业的所谓“绿色通道”,而外地进城务工农民只能自谋出路;好不容易在城市找到一份工作的农民,因为是农民身份、是临时工,与具有城市居民身份的所谓固定工不能做到同工同酬,不能享受与城市居民同等的社会地位和福利保障。

由此引起的行业之间和社会成员之间的收入差距和城市贫困,使社会和谐失去了必要的基础。

追求空间正义并不是追求所有社会成员的财富、地位的等同,不是实行平等主义,更不是平均主义。

片面的平均化是不正义的,因为它是对每个人能力和贡献的差别的否定。

正义要承认差别,它在使人得其应得的东西的同时,也使人不得其不应得的东西。

空间的正义要确保每个社会成员公平地获得空间资源、均等地占有生活空间的权利。

对个人权利的尊重和维护,是实现分配正义的前提。

新城市化:符合空间正义的城市化
符合空间正义的城市化是一种不同于传统城市化的新城市化。

新城市化是一种能够使城市化的增益惠及所有人的城市化,它不是部分人,更不是只是当代人、城里人、富人、房地产开发商的权利得到扩张的城市化,而是整个人类,是所有人,特别是后代人、农村人、穷人都能公
平地享有城市文明的权利,并且这种权利能够在城市化过程中持续得到扩张的城市化。

这里要保证一部分人的权利的扩张以不损害另一部分人的权利为前提,以另一部分人的权利不受侵害为边界。

当为了实现空间资源的公平分配而必须暂时剥夺另一部分人的权利的时候,空间资源的分配者要给被剥夺者以相应的补偿。

这种补偿可以是物质的(如金钱或生活的保障),也可以是精神的(如身份或荣誉),可以是自然的(如自然的空间),也可以是社会的(如社会地位或某种职业),或者兼而有之,但必须与被剥夺的权利等值。

新城市化的提出是基于传统城市化愈益暴露出的问题,这些问题的核心是对社会平等、公共福利和个人权利的忽视。

随意剥夺或低价征用农民的土地或住房,以其本来的身份而不是现实的职业为依据分别确定标准不同的城市养老保险和农村养老保险,在交通规划与建设中一味地扩大机动车道而不适当地缩减非机动车道和人行道,使富有者过度占有城市空间,这些都是对弱者权利的忽视。

新城市化则以关注社会平等和公共福利,强调以人为本,尊重个人权利,建设充满正义的新城市为目标。

新城市是“全社会人”而不只是“城市人”或“强势群体”的生存空间,它力图打破社会阶层的分化和隔离,通过符合正义原则的居住区规划,让不同阶层的人有机整合在一起,社会底层群体也能融入城市的主流社会,使城市社会更少冲突,更多和谐;它按照以人为本的城市设计理念,着力构建紧凑和适宜步行的邻里社区,使无力购车的弱势群体也能便捷地进行社会沟通和交流。

以这种新城市为目标的新城市化更多地考虑和满足民众的利益,考虑城市发展的环境容量和资源承载力限度。

因而,它也是追求空间资源在整个人类而不只是当代人之间,而是包括当代人与后代人之间的“代际”公平分配、公平占有的城市化。

政策调整:空间正义的政策支持
在“空间的生产”理论看来,空间是权力运作的基础,同时也是权力控制生产和分配的产物,政治在空间生产与分配过程中的作用是相当重要的。

政治的主要工具是公共政策及其实施。

公共政策是政府用以解决利益分配问题而制定的行为准则。

实现空间正义关键在于政府的公共政策。

平等的就业机会是居民可以均等地占有城市空间的前提条件,但是我国目前的城市就业政策却存在着对农民的歧视。

实行城乡平等的就业政策,包括取消针对农民进城就业的各种准入限制,如职业和工种限制,实行一视同仁,平等竞争;简化农民外出就业手续,清理整顿对外出或外来务工人员乱收费;保障进城农民在子女就学、劳动福利、工资报酬、工作时间、医疗等方面享受与城镇居民同样的待遇。

⑦只有这样,劳动者平等就业的权利才能由法律上的规定变为现实,空间正义才有可能。

现行的户籍政策导致了城镇户口和农村户口、本地户口和外地户口居民间在社会福利待遇上的差异,这是一种反空间正义的政策。

虽然国家已着手进行户籍政策调整,但是城市政府仍然只代表常住人口的利益,而对外来人口实施一系列的歧视。

尽管进城的外来农民工为当地贡献了大量的财政收入,然而却享受不到城市政府提供的公共服务。

实现空间正义,首先要改变那些不利于“弱者”的政策,然后再促成所有人在享受城市公共服务上的平等。

改革中国特有的户籍制度,在实行全体公民的居住和迁徙自由的同时,废除以户籍为依据的城乡就业、教育、社会保障制度,实行社会待遇与户籍脱钩的政策,使户籍只具有人口管理的功能,而不再是身份和待遇的象征。

调整土地政策,以保障农民的土地财产权,是尊重和维护个人权利的具体体现,是空间正义的基础。

目前的家庭土地承包责任制具有地权不稳定性的制度缺陷。

这种具有地权不稳定性的土地制度,导致了建设用地的国有化供地方式,产生了土地增值收益向各级政府倾斜的分配格局,从而使基层政府和乡村集体经济组织对国家土地控制政策明显地不欢迎,为了政绩而撇开土地国有化途径,以极低的价格私自或变相出让集体土地使用权,吸引投资。

⑧改革农村土地制度,在使农村土地所有权主体人格化,确立农民的土地财产权的同时,要建立农民承包土地使用权的流转机制,使土地使用权有偿流转规范化、土地出让市场化,让作为农村土地承包者的农民免受集体管理者的不公平行为的侵害,并且改进土地征用办法,增进补偿的公平性。

征地的程序,补偿的标准和计算方法,农民失去土地时获得补偿的形式,都要更加地体现公平。

公平的补偿的前提是确保补偿能实际地到达失地农民手中,如果运用其他一些替代现金补偿的方式补偿同样能让被征地者的经济状况与征地前相同,也应建立在失地农民同意基础上,且要有相应的补救措施,以保证一旦管理失当及农民的权益受损还有替代性方案;要用法律非常详细地列出“公共利益”的用地目的,以对强制征用的土地的用途进行严格限定,控制地方政府的任意决定行为。

⑨要防止以“公共利益”的名义谋取少数集团的利益而损害广大农民的土地权利。

适当的土地政策改革后,如果能拥有明晰的土地产权、顺畅的土地有偿流转机制和公正的土地征用补偿政策,就可为保障失地农民的权利和利益提供必要的政策支持。

作为本质上是一种公共政策的城市规划,所涉及的是包括土地资源在内的城市空间资源的配置问题,因而必须以支持社会公平为导向,以公正为终极价值,按照空间正义原则的要求进行修编和完善。

它也就不能单纯由政府或规划技术人员完成,而必须赋予公众参与,由政府、公众与规划技术人员相互结合而形成。

不能表达自身的需求和缺乏影响力,即没有发言权,是一部分人之所以没有“得其应得”的根源所在。

有限政府:空间正义的制度基础
政府具有保障空间正义的责任。

罗尔斯曾经论证指出:为了实现分配的正义,应当适度扩张政府的职能,使之具有再分配功能。

他认为,政府除了维持社会的日常开支费用之外,必须“通过补贴私立学校或者建立一种公立学校体系来保证具有类似天赋和动机的人都有平等的受教育、受培养的机会”。

在经济和职业活动中,“政府也执行和保证机会均等的政策”。

政府还必须“通过家庭津贴和对生病、失业的特别补助,或者较系统地通过收入分等补贴(一种所谓的负所得税,即对收入低于法定标准的家庭的政府补助)的方法来达到”“确保一种社会最低受惠值”的目的。

⑩当然,罗尔斯的这种理论遭到了诺齐克的抵抗。

针对罗尔斯“分配的正义”所要求的“功能更多的国家”,诺齐克提出了批评,认为这种国家必然会侵犯神圣的个人权利,因而将被证明为不正当的。

1在诺齐克那里,正义即个人权利。

一个人的持有是否正义,关键在于他是否对其拥有权利。

如果一个人“对其持有是有权利的,那么他的持有就是正义的。

如果每个人的持有都是正义的,那么持有的总体(分配)就是正义的”12。

根据诺齐克的论证,正义就是要确保个人权利主要是生命权、自由权、财产权的神圣不可侵犯性。

国家功能如果扩大到罗尔斯的“再分配”领域,必然会侵犯神圣的个人权利,因而是不正义的。

那么怎样的国家、多大的政府才不至于侵犯个人权利呢?诺齐克的主张是:最小政府。

他用“最弱意义的国家”这一概念描述了其关于“最小政府”的基本主张。

这种国家或政府只能作用于属于个人权利之外的活动空间,“仅限于防止暴力、偷窃、欺骗和强制履行契约等较为有限功能”13。

确实,我们不能迷信政府一定能确保正义。

政府权力过大就会侵犯个人权利。

如果个人的自由、平等权利受到侵犯,就无正义可言。

而且,政府常常会以代表社会公共利益、维护社会正义的名义行使权力,而谋取政府自身的利益或少数特定社会成员的利益。

正如布坎南所论证的,任何政府机构都是由人组成的,政府的行为也是由人去完成的,而组成政府和完成政府行为的人都不可避免地拥有经济人性质,以追求个人利益最大化为行为目的,因此,尽管在理论上我们可以假定存在着真正代表公共利益,以社会福利最大化为目标的政府,但现实中的政府在做出各种决策、进行资源分配时并不真的按照公共利益行事,所以对政府必须“立宪限制”,把政府限制在必要的范围之内,防止政府权力“越界”,意在保护个人自由。

因此,所有人要获得罗尔斯的公平分配,或者得到诺齐克的“个人权利”,前提是有限政府。

要确保正义,必须利用市场的力量、社会的力量、公众的力量限制政府的权力。

换言之,确保空间正义的治理机制,是一种以政府为主导,社会、市场、公众力量介入的参与式治理。

公民公平地参与城市化政策的制定和城市发展的治理过程,是实现城市化符合正义原则的关键机制。

因为市民分享城市空间管理权力的结果是公平地分配和使用空间资源。

因此,空间正义实现的关键还是看民众自身的力量发挥得如何。

强大的民众力量可以迫使政府更好地为所有人的利益服务。

所有人平等地参与城市化即城市空间的生产过程,每一个人都拥有必要的对自身生活的影响力,是城市化增益能惠及所有人的基础。

　①H.Lefebvre,The Production of Space,转引自[美]迪尔《后现代
都市状况》,上海教育出版社2004年版,第70页。

　②汪民安:《身体、空间与后现代性》,江苏人民出版社2006年
版,第101页。

　③转引自[美]迪尔《后现代都市状况》,上海教育出版社2004
年版,第60页。

　④H.Lefebvre,Reflections on the Politics of Space,转引自[美]爱
德华·W.苏贾《后现代地理学:重申批判社会理论中的空间》,商务印书馆2004年版,第122页。

　⑤⑩[美]约翰·罗尔斯:《正义论》,中国社会科学出版社1988
年版,第1、266页。

　⑥参见任平《空间的正义———当代中国可持续城市化的基本走
向》,《城市发展研究》2006年第5期。

　⑦国务院研究室课题组:《中国农民工调研报告》,中国言实出
版社2006年版,第94～98、483～484页。

　⑧刘传江等:《城镇化与城乡可持续发展》,科学出版社2004年
版,第192～193页。

　⑨中国土地政策改革课题组:《中国土地政策改革:一个整体性
行动框架》,《改革》2006年第2期。

　11213[美]罗伯特·诺齐克:《无政府、国家与乌托邦》,中国社会科学出版社1991年版,第155、159、1页。

作者简介:钱振明,1964年生,哲学博士,苏州大学中国农村城镇化研究中心副主任,苏州大学城市科学学院副院长、教授。

〔责任编辑:赵　涛〕。