资源型城市转型研究(中青班)

赵海讲义：
资源型城市转型研究（中青班）
一、引言
资源型城市的转型问题，在国外一般叫衰退地区经济振兴，20世纪50年代甚至更早，在这方面就有了不少研究成果主要是针对特定地区而言的。

如德国鲁尔区的振兴、日本九州地区的振兴等。

在国内，这方面的研究主要开始于20世纪80年代，起因是一些老资源型城市特别是建国前就进行大规模开采的城市在20世纪80年代中期以后出现了不少问题，并且是很多城市带有共性的问题，这引起了很多专家学者的关注。

20世纪90年代以来，国家自然科学基金、国家社会科学基金、国家软科学基金等均对包括资源型城市经济转型的有关问题进行了资助，取得了一批研究成果。

资源型城市与资源开采相伴而生，一般来说资源储量的多少决定了这些城市的发展规模和发展潜力，加上传统体制割裂了资源开采企业和地方经济的联系，造成了地方经济规模偏小，替代产业、新兴产业发展缓慢的现状。

从20世纪90年代开始，一些资源型城市相继进入资源开采后期，不同程度的出现了探明储量减少，开采成本上升，人员过剩，经济发展缓慢的区域性衰退现象,那些资源枯竭的城市面临的形势更为严峻。

同时，入世后，很多资源和原材料也将面临来自国外的竞争，这就给这些城市的发展带来了更大挑战。

资源型城市是指伴随自然资源的开采而兴起或壮大，并且资源型产业在工业中比重较大的城市。

这里说的资源大多为矿产资源，当然也包括森林资源；资源型产业既包括我们通常所说的矿产资源开发，也包括对这些矿产资源的初加工，如钢铁工业和有色冶金工业。

因此，资源型城市概念的外延要比矿业城市宽，比如，森工城市、冶金城市不属于矿业城市，但属于资源型城市。

仅仅进行定性分析还不足以对资源型城市进行科学的分析，还必须进行必要的定量分析。

对资源型城市进行定量分析是近20年来理论界一直不断研究的一个重要课题。

但是到目前为止，理论界尚未形成一致的意见。

总起来说，主要以城市经济对资源型产业的依存度为依据
进行界定，其界定指标主要包括：产值依存度（城市资源型产业的增加值占GDP的比重），就业依存度（资源型产业的职工及家属人数占城市人口的比重），财政收入依存度（资源型产业提供的财政收入占城市财政收入的比重），城市产业集中化系数。

中国矿业联合会副秘书长胡魁先生运用相对数指标和绝对数指标，同时考虑历史沿革、城市发展及统计误差，以1999年为基准，提出界定矿业城市的指标体系：①矿业产值地级市大于1亿元，县级镇级大于4500万元；②矿业产值占GDP的比重大于5%；③矿业从业人员人数大于6000人。

符合上述指标之一即入选。

此外，著名的老矿业城市、发展势头迅猛的新矿业城市、统计数据明显漏列的矿业城市，虽然低于前三项指标，也予以特别保留。

按照上述统计标准，我国现有矿业城市（镇）426座，其中地级市78座，占全国236个地级市的33.05%；地级区盟8座；县级市98座，占全国427座县级市的22.95%；市属县级区26座；县城180个，占全国1682个县级行政区划单位的10.7%；建制镇36座。

2002年国家计委宏观经济研究院也提出了资源型城市的界定原则和标准。

①资源型城市的确定原则：一是发生学原则，即城市的产生和发展与资源开发有密切关系。

一种是先矿后城，也就是城市完全是因为资源开采而出现的，如大庆、东营、金昌、攀枝花、克拉玛依；另一种是先城后矿，城市在资源开发以前已经出现，但是，资源的开发加快了城市发展，如大同、邯郸。

二是动态原则，也就是考察资源型城市必须注重它的全过程。

有些城市曾经是资源型城市，但是通过若干年的转型，资源型产业在城市经济中所占比重已经很小，城市对资源型产业的依赖程度已经很小，这些城市就不再是资源型城市。

三是定性分析与定量分析相结合，以定量分析为主原则。

②依据下面四个指标进行定量分析：一是采掘业产值占工业总产值的比重在10%以上。

采取10%的临界值是因为：全国采掘业产值占工业总产值的比重一般为6-7%，而我国所有城市的这一比值平均为4-5%；在研究地区支柱产业时，最低要求是其产值比重大于5%。

二是采掘业产值规模，对县级市而言应超过1亿元，对地级市而言应超过2亿元。

三是采掘业从业人员占全部从业人员的比重在5%以上。

我国城市中采掘业从业人员占全部从业人员的比重平均为2-3%,如果大于5%说明该产业对城市的就业将产生重要影响。

四是采掘业从业人员规模。

根据上述原则、标准和步骤，我国的资源型城市有118个。

其中，黑龙江最多，有13个；山西其次，有11个；吉林、内蒙古、山东、河南、辽宁等省分别为
7-10个。

东北三省合计30个，约占全国的1/4。

在这118个资源型城市中，煤炭城市63个，占53%；森工城市21个，占18%；有色冶金城市12个；石油城市9个；黑色冶金城市8个，其它城市5个，分别占10%、8%、7%和4%。

从行政级别看，地级市47个，县级市71个（国家计委宏观经济研究院课题组：《我国资源型城市的界定与分类》，《宏观经济研究》2002年第11期）。

二、城市之痛
1、就业之痛
部分资源型城市的下岗失业情况
城市下岗失业人员
（万人）城市下岗失业人员
（万人）
城市下岗失业人员
（万人）
城市下岗失业人员
（万人）
大同7.5 抚顺12.4 淮北 2.8 冷水江 1.8 孝义 1.1 辽源 2.7 萍乡 3.9 攀枝花 3.1 乌海 1.9 伊春 6.5 鹤壁 2.4 平顶山 2.9 阜新15.6 淮南 4.7 铜川 2.8 双鸭山 6.5 白银 2.9
2、生态之痛
1958年建市的东川也是一个资源型城市，曾经是云南省首屈一指的省辖市，被称作“铜都”。

然而,因为资源枯竭,走向衰落的东川市1998年经国务院批准撤市,成了省会昆明的一个远郊区。

2001年，累计生产48万吨精铜，创造55亿元财富的东川矿务局也由于资源枯竭而破产。

成百上千年的深度开采，弃渣弃土，再加上过度放牧，陡坡垦殖，给当地的生态系统带来了毁灭性灾难。

现在的东川被称为“泥石流博物馆”，平均每年发生15次大的泥石流，
最多的年份高达28次，生态系统的恶化严重影响了当地群众的生命和财产安全。

据中国矿业协会统计，我国390座资源型城市中，20%处于成长期，68%处于成熟期，12%处于衰落期。

因此，对大多数资源型城市来说，当务之急就是未雨绸缪，在资源枯竭之前进行产业结构调整，实现由单一资源采掘向综合性、功能性城市转型。

三、原因分析
（一）表面上看是由资源型产业的特点和资源型城市的特点决定的
１、产业特点
（1）生产的时限性。

时限性是指由于资源的有限性，开采到最后必须停止生产的特点。

一个地区不论资源储量多么丰富，开采强度多么低，总有开采完毕，停止生产的那么一天。

更进一步讲，资源型产品之间的相互替代性也会导致资源开采的不经济。

比如，在法国核能的大规模应用使煤炭作为能源生产的经济性不断下降，最终被迫停止生产。

（2）生产成本有不断上升的趋势。

制造业生产一般存在规模经济，随着生产规模的扩大，单位生产成本不断下降。

资源型产品的开发同一般制造业产品的开发不同，其最大区别就在于，资源型产业受自然条件的影响更大，开采成本总体上不断上升。

这是因为人们对自然资源的开采一般是自上而下、由近而远、先易后难、先优后劣，提升和运输距离的延长，增加了资源开采的人工成本和服务性成本。

2、城市特点
（1）产业结构单一，城市对资源型产业的高度依赖问题
在资源型城市中，资源型产业在整个城市的产业结构中占据主导地位。

从产业结构来看，第二产业是主体，第一、第三产业发展严重滞后。

第一产业多为粗放经营的传统农业，第二产业多为采掘业及其配套产业，产业链条短，附加值低。

第三产业层次普遍较低，多数是资源开采企业服务的商业和餐饮业，其他像旅游、房地产、金融、保险、广告、咨询等处于初级阶段。

（2）人才结构问题
我国资源型城市人口的文化程度素质低于一般城市，主要原因是资源开采需要大量的劳动力，并且对技术要求不高。

除了技术人员和管理人员从外部迁入以外，大量的劳动力来自周边农村，文化程度较低，工作技能和谋生手段单一。

从人才构成来看，往往是资源开采企业的相关人才济济，其他产业科技人才和地方人才严重缺乏，制约了城市的转型。

（3）城市开发的飞地性与低层次产业结构之下的城市布局问题
一般说来，资源型城市多数是在资源的开发基础上发展起来的，没有经历一个漫长的积累过程，而是有一个突发的启动模式，这是资源型城市与一般城市的主要区别。

发现资源以后，国家由于对资源的需求，往往加大资源开发力度，在国家方针、政策的指导下，大规模的人力、物力和资本迅速积累，从而获取大量的能源、矿产。

在集聚经济和规模经济的作用下，资源型城市的发展是极其迅速的，少则几年，多则几十年。

同时，资源型城市往往不是区域经济的产物，而是国家为了满足对资源的需求而产生的。

他的发展过程要受制于国家的统一规划，城市开发所需要的物质、人才、资金大多不是来自本区域，城市的产品（主要指矿产资源）也不是顾及本地需求，而是考虑到全国生产发展的统一要求，因此，城市的开发具有飞地性特征。

这种带有很明显会战痕迹的城市，按照“指挥靠前”、“随矿建镇”、“地上服从地下”的原则形成了以地下资源为导向的分散矿区布局，呈现出“有市无城”、“似城非城”的局面。

这种缺乏规划的粗放的生产力布局方式不利于有强大吸引力和辐射力的中心区域形成。

更进一步说，即便是在一些相对集中的区域，也常常因为条块分割造成画地为牢，各自为政的现象，给城市的污水处理、供水供热等带有自然垄断属性的行业带来难题，不能形成应有的规模效应。

同时城区由于没有预留采油带，这又给城市的环境保护带来了隐患。

煤城、钢城在发展过程中也存在类似的问题。

再有，资源型城市布局的分散性使得城市基础设施和公共设施的建设费用、管理费用相应增加，企业又要时常接受名目繁多的摊派。

（4）社会管理机构二元化问题
我国的资源型城市是计划经济的产物，往往存在着条块分割的二元化管理体制，即地方政府和资源开采企业管理机构并存，具体表现为政企不分、企业长期缺乏活力。

长期以来，社会管理机构二元化带来的第一个问题就是企业办社会的问题十分突出。

企业包揽了职工及其家属的生活、入托、上学、就业问题，医院、学校、福利、治安也由企业负担，一个企业就是一个小社会。

企业办社会是计划经济遗留下来的问题，管理职能的错位对企业的发展和城市的发展都是不利的。

如果说企业承担的这部分社会职能在企业创建之初方便了职工生活，促进了企业发展，但是在市场经济条件下却增加了企业的经营成本，削弱了企业的竞争力。

所以说，企业承担的这部分社会职能向政府移交是国企改革和建立现代企业制度的必然要求。

20世纪80年代开始我国虽然进行了改革的探索，但到目前为止，这些问题仍然很严重。

比如，大庆的公交由大庆石油管理局经营，白银的城市供水由白银公司负责，鹤岗的城市供热由鹤岗矿业集团负责。

特别需要指出的是，个别资源型城市目前仍然是政企合一，如黑龙江的伊春；大庆虽然作为一级政府，但没有完全意义上的独立财政，政府中相当数量的公务员有大庆石油管理局支付工资，每年约4亿元。

从全国来看这种政府职能的剥离，把资源性企业的学校移交给当地政府，企业有积极性但政府没有积极性，因此进展比较有难度；把医院移交给当地政府，两者都有积极性，进展也比较顺利，原因是医院基本上收支平衡，由谁管理都一样。

社会管理机构二元化带来的另外一个问题就是投资主体分散，容易造成重复投资和浪费。

资源开采企业和当地政府作为不同的投资主体从本部门、本集团的利益出发，又往往互不通气，这就容易出现重复投资，资源浪费现象。

比如在东营市境内相隔不远的地方有两个吨位相当的港口码头，但港口的建设、维护、管理却分属于不同的主体，每年都要耗费大量的管理费、维护费。

在电力、通讯等其它行业也存在类似问题。

（5）城市化和工业化的虚假性
城市化不仅是农村人口向城市迁移的过程，而且是城市经济不断发展变化、完善的过程，也是城市的思想方式、生活方式向农村渗透的过程。

所以说，城市化是一个涉及人口、经济、社会文化等因素的多层次、多角度演变的过程。

大多数资源型城市都是在文化、经济落后地区发展起来的，加上资源型产业是劳动密集性产业，其从业人员的地域性集中，导致各种低素质人口和非农业活动的地域性特征。

资源型城市发展的突发性和飞地性，使这些城市在建设初期
就可能达到50%的非农业人口，造成一种高度城市化的假象。

事实上，城市的其他产业、基础
设施、市政工程并不配套，无法完成经济的自我服务功能，更谈不上真正承担起区域的对外服
务、积聚和扩散功能。

另外，在劳动力的构成上，除了资源型产业的技术工人外，还存在大量
的半城市化的“亦工亦农”的人口，包括民工、当地农牧民和职工家属。

城市基本人口数量虽
然较大，城市化水平较高，但是，“高农业人口”和“低素质人口”暴露出的城市化水平的低
层次性。

城市化是所有国家经济社会发展的必然过程，具有一定的客观规律性。

一般认为，随着人
类社会的发展，产业结构将从传统农业或采掘业向制造业、社会服务业转化，也就是由第一产
业向第二产业、第三产业转化，这种转化过程与城市化程度密切相关。

资源型城市以资源开采
和加工业为主导产业，第二产业比重大，在向高级化产业结构推进中，第三产业和第一产业相
对较为落后，表现出“高工业化”的假象。

（6）生态环境破坏严重，环境治理压力大
资源采掘业是严重污染环境的行业，特别是煤炭开采、石油加工和炼制、铁矿及有色金属
矿产开采与加工，对自然景观，对大气、水体、生物及人类的生产、生活影响，都十分严重。

因此，资源型城市面临的环境压力要比其他城市大。

根据1998年的调查，每采万吨煤引起地面下沉0.2公顷；每形成万吨铁生产能力，需要
占用土地3.5公顷,每采万吨矿石需要占用土地0.5-1万公顷。

据不完全统计，我国每年工业
固体废弃物排放量中85%以上来自矿山开采，现有固体废矿渣积存高达60亿t-70亿t，其中，
仅煤矸石就有30多亿t，形成煤矸石山1500余座，占地5000公顷，有300多座发生自燃。

、煤矸石长期堆存于地表不仅大量占用耕地，堵塞河道，破坏生态平衡，而且排放大量粉尘、SO
2
CO、H
S等有毒有害气体和热辐射，严重污染水源、大气和土壤。

每年仅煤矿排放的废水就达2
到26亿t，废气达1700亿m3。

以本溪为例，每年排放有害气体947亿m3，烟尘9.1万t，工业粉尘12.2万t，二氧化硫
10.5t，恶劣的环境严重危害了居民的身体健康，呼吸道发病率居全国之首。

资源型城市的这种环境劣势，限制了高新技术产业、旅游业、绿色农业等新兴产业的发展。

大多数高新技术，如集成电路设计、软件设计、生物工程、新材料等对环境，特别是空气和水源要求相当严格，旅游、生态农业更是典型的环保产业。

严重的环境问题极大的限制了新兴产业的发展，这已经成为资源型城市转型的一大障碍。

（二）深层次看表现在
一是在计划经济时期我国的资源型城市长期低价输出原材料，高价购入制成品，处于经济上的“双向失血”状态，用于公共积累的资金少。

二是不合理的产业划分。

造成资源性企业负担重的根本原因是，长期以来我们一直把资源性产业列入第二产业，设计税收政策时把资源性产业与制造业同等对待，因而也征收增殖税，尽管采用的是13%的抵挡税率，但由于资源性企业的进项抵扣少，故而增殖税的实际税赋重。

同时，资源性企业还要比其他企业多缴纳资源税和资源补偿税。

如大同煤的资源税为每吨2.4，资源补偿税为销售收入的1%，两项合计是每吨煤3.5元。

1994年实行分税制后，每吨石油的税赋增长1.37倍。

但是，在联合国的产业划分中，把资源性产业和农业一样划入第一产业，世界上的大多数国家也是这么划分的。

（三）转型难度分析
资产的高度专用性使企业的沉淀成本很高，转产的可能性微乎其微。

油气开发一次性投资大，生产的专业化程度高，资产的专用性非常强，包括技术、信息、管理经验和人力资源的专用性也非常强，这加大了生产要素流动的困难。

我国油气开采业长期执行中央政府集中管理的体制，20世纪80年代我国石油工业制定
了“稳定东部、加强西部、发展海域”的政策，油气开采企业在东部老油田的退出受到政策限制。

1998年按照国务院机构改革方案，中石油、中石化不再承担政府职能，成为真正的经济实体；特别是从1999年开始，中石油、中石化、中海油先后进行内部重组和改制，集中优质资产在国外上市，油气开采企业的生产经营自主权大大增强，在老油区退出受到的政策限制开始弱化。

但是，油气开采业是技术构成复杂，多工种密切配合，以野外作业为主的产业，人力资
本的专业化程度很高，员工转移到其他产业就业的难度很大；此外，长期以来，油气开采也的职工收入水平较高。

因此，油气开采企业的退出需要支付很高的人员安置费用。

例如，中石化2001年计划以退休、自愿离职以及裁减的方法减员2.7万人，预计费用10.2亿元人民币。

四、他山之石：国内外转型比较
资源型城市的衰落是一个世界性难题，很多发达国家也遇到过，但是，因为这些国家市场完善，资金雄厚，加上国家进行了必要的积极干预，制定了合适的产业政策，实行产业转移，所以这些国家的城市转型取得了较好效果，转型后的城市也保持了较快的经济增长。

分析这些国家的做法，主要有三种：
1、产业链延伸
产业链延伸就是在资源开采的基础上，利用资源优势，发展资源深加工产业，通过产业链的扩展增加产品的加工深度，提高资源的产出价值，从而带动区域产业的转型。

一般说来，产品加工程度越深，附加值就越高。

如果把煤炭作为燃料产生的价值看作1，制造焦碳能增值50%，提取煤焦油可以增值10倍，加工成塑料能增值90倍，合成塑料能增值375倍，加工成药品能增值750倍，用来制造合成纤维可以增值1500倍。

这种转型方式主要适用于那些在资源储量和开采成本方面具有一定优势，但是由于开采业附加值低，产业辐射力比较小的资源型城市。

美国休斯敦采取的就是这种产业链延伸的做法。

产业链延伸是一种城市内外部力量共同参与的转型方式，在具体的转型过程中，既可以通过城市内部积累资金达到产业链延伸的目的，也可以通过吸引外部投资参与城市优势自然资源的深加工，实现产业链延伸和城市转型的目的。

选择这种方式转轨时要注意，在继续发展原有资源开采产业的同时，要运用资源开发的自我积累功能，适时向产业链的深化方向发展，从而带动其他产业的发展，最终实现城市转型。

休斯敦早先是一座伴随石油开采发展起来的城市。

20世纪60年代，该市的石油开采开始整体下滑，但城市发展并没有因此减缓，原因就在于，伴随着石油的开采，这个城市按照产业链的延伸，加速了石化和石油科技的开发，由此带动了为其服务的机械、钢铁、水泥、
电力、造纸、粮食、交通运输等相关产业的发展。

对城市发展产生重大影响的另一个举措是1962年休斯敦国家宇航中心的建立，它带动了1300家高新技术企业的发展。

与此同时，现代农牧业和科研、教育、医疗、金融、国际贸易等第三产业也开始迅速发展。

休斯敦最终完成了从单一石油资源型城市向集资本、技术、智力于一体的综合性大都市的演变。

2、新型产业植入
新型产业植入就是选择好一个适合某地发展，并且有发展前景的产业，通过制定相关鼓励政策，促进新产业的建立和发展，从而达到产业再造和城市转型的目的。

新型产业植入是一种外生型转型方式，主要适用于那些资源枯竭、或者开采成本很高的资源型城市。

经过长期开发，一些城市虽然资源储量较为丰富，但受埋藏条件，品味等因素影响，在目前的经济技术条件下已不具备进一步开发的优势，已无继续开发的必要；或者，经过长期开发，资源已濒临枯竭，无法继续开发。

新型产业植入是一种外部力量参与为主的转型方法，当然也不排除当地政府运用产业政策、税收政策吸引地区以外的资本，形成新的主导产业和支柱产业，完成城市转型。

采取这种方式必须有步骤的关停原有的不适合发展的资源开发产业，通过“裂变式”的产业替代达到城市转型目的。

新型产业植入要遵循两个原则：一是产业高级化。

就是要求所植入的新产业必须具有较高的科技含量，能代表产业发展的未来方向，从而在未来的竞争中占有一席之地，不至于很快就被新产业革命所代替。

二是产业辐射力强。

就是要求所植入的产业能够真正具有主导产业的功能，不仅自身能够形成大的规模效益，并且对前向产业、后向产业及辅助产业具有辐射、扩散功能，从而带动整个城市产业的发展。

日本九州最早是一个以煤炭产业为主的地区。

20世纪60年代初，政府开始放弃对煤炭行业代价高昂的保护政策，在九州兴建了一批现代化工业开发区，并按照新的产业政策兴办了一批企业。

政府对开发区内安置煤炭工人及其子女就业的企业给予补助，并根据用人比例的高低给予不同的差别优惠。

除此之外，政府还承担失业煤炭工人的培训费用，并帮助其实现再就业。

以上政策的实施使九州的结构调整和转型得以实现，并最终完成了由传统煤区向高新技术产业区的转型。

3、新主导产业扶持。