国外行政公益诉讼的演变与发展

国外行政公益诉讼的演变与发展

内容摘要：通过对美国“私人检察长”制度、法国的越权之诉、日本的民众诉讼等外国典型的行政公益诉讼制度的考察发现，国外行政公益诉讼有如下发展趋势：诉讼主体范围不断扩大，司法审查范围不断宽泛，寻求行政权规制等维护的平衡。

关键词：公益诉讼行政程序司法审查

随过对外国典型的行政公益诉讼制度考察，可以从中思考这些制度背后的发展规律。

一、美国的“私人检察长”制度

美国是最早实行行政公益诉讼的国家之一，其行政公益诉讼脱胎于民众提起的行政诉讼，通过一系列案例把起诉条件由“权力损害”调整为“利益影响”，并且建立了公民个人、非政府组织以“私人检察长”身份起诉无利害关系的行政行为的制度后，才正式形成。受传统当事人适格理论影响，美国对于行政诉讼原告资格的限制一开始是非常严格的，当事人也只有在法定的权利受到侵害时才有起诉资格，称之为“直接利害关系”原则。直到1940年桑德斯兄弟无线电广

播站控诉美国联邦电讯委员会一案，美国法院承认了竞争者的起诉资格，把行政诉讼的受案范围从“权利损害”逐步调整为“利益影响”之后，美国的行政公益诉讼才开始得以确立。对于那些并不属于行政行为的直接、明显当事人，其权利未受到行政行为的直接影响，但其利益受到侵犯的利害关系人的保护正式进入美国司法审查的视野。此后，法院通过一系列的具体判例，逐步肯定了竞争者、消费者以及环境消费者等非直接相对人的原告资格。

在三年以后的纽约州工业联合会诉伊克斯案件中，第二上诉法院首倡了“私人检察长理论”。为适应判例中原告资格限制越来越宽松的趋势，美国立法也相应地作出调整。对起诉资格作出普遍性规定的是1946年《行政程序法》，该法第702条就“复审权”作如是规定，“因行政机关致使其法定权利受到侵害的人，或受到有关法律规定内的机关行为不利影响或损害的人，均有权诉诸司法审查。”有些州在法律中明文确认了个人代表公众提起旨在禁止或取缔公益妨害的诉讼资格。以环境诉讼为例，密执安州《1970年环境保护法》是美国首次确认公民对构成公益妨害的污染行为可以个人身份提起诉讼的资格的法律。70年代后的主要联邦法规也都规定了公民的起诉资格，从而在各自调整范围内取消了传统法律关于起诉资格的障碍。

为了倡导民众提起行政公益诉讼，弥补检察总长关注民

众利益的不足，美国设立了相应的激励机制。一是建立风险报酬制度。如果公益诉讼胜诉，律师的报酬是赔偿数额的一定百分比。此机制为很多本来无法支付诉讼费的人提供了私人律师，但同时也阻碍了一些诉讼标的小却很有意义、或救济方式非金钱补偿的公益诉讼案件。二是颁布费用转移法规。1976年民权律师费补偿法案规定，国家为金钱补偿较少、被告通常是政府机关的公益诉讼诉讼提供合理的律师费。这些法规使一系列以前不会被考虑的案件有机会接受审理。三是奖励告发人诉讼。这是联邦民事欺诈索赔法案中的一项条款，该条款允许个人代表美国政府起诉任何收到或使用政府资金并从中获利的个人或实体（包括州和地方政府）的欺诈行为。在所谓的“吹哨人”（即告发人）进行投诉、告发案件书面存档受理之后，司法部需要在60天内对告发的信息进行调查，确定是否参与该案件的诉讼，司法部也可以要求延期。如果司法部决定参与诉讼，则将承担起案件起诉的主要责任，并且告发人可以获得赔偿的15%至25%；如果司法部决定不参与案件，告发人可以自行调查并提起诉讼，如果成功，将能获得赔偿的25%至30%以及补偿预先支付的律师费和其他合理费用。告发人诉讼是政府法律救济私人化现象的一个例子，它允许个人担当“私人检察长”以打击腐败行为。告发人诉讼赔偿金额在美国累计达80亿美元，告发人从中获得的金额达到了10亿美元。[1]

二、法国的越权之诉

法国的行政公益诉讼表现为越权之诉。法国行政诉讼分为越权之诉与完全管辖权之诉两种，越权之诉的目的就是为了纠正违法的行政行为，保障良好的行政秩序，而不是限于保护起诉人的主观权利。该诉讼着眼于公共利益，力求保障行政行为的合法性，是对事不对人的客观诉讼。越权之诉的判决发生对事的效果，而不以申诉人为限。一种客观行为，无论是总统作出的，还是最下层的行政官员所为，都可以被公民以“越权行为”提起诉讼，由行政法院对其进行合法性审查。虽然法院在决定是否受理此种诉讼时要求起诉者表明他在其中的特殊利益，但这种利益可以是非常间接的，如纳税人可以主张由于其所在的地方市政委员会未按照法律订立合同致自己利益受损。这种利益还可以是道义上，如一位具备担任某一官职的资格的公民可以阻止任命那些不具备相应资格的人。[２]法国甚至规定了许多优惠政策，如：规定越权之诉可以免去律师代理，事先不需要交纳诉讼费用等，来鼓励人们提起越权之诉。

法国的越权之诉有着自己的制度特色。首先，越权之诉体现法国司法权对于公共利益的救济与保护。越权之诉有三个特点，一是公民通过起诉来反对行政机关的某个行政行

为，法官主要是对行政行为的合法性进行审查。二是越权之诉是有关公共利益的起诉，此类诉讼不需要律师，公民自己提起即可，这种诉讼对起诉人诉的利益的理解面是宽泛的。三是越权之诉的起诉人放弃起诉后还可重新提起诉讼。越权之诉主要体现出法国司法权对于行政权的牵制和约束。法国行政法院的法官在案件审理过程中可以通过某些法律标准

取消被诉的政府行为，这些法律标准是分等级的，最高是宪法标准，其次是欧盟法标准，再次是普通法律标准，最低是法规标准。其次，越权之诉审查的范围宽泛，既包括形式审查也包括实质审查。对于司法权在那些范围内可以监督行政权，这在法国有一个发展过程，但总的呈现出司法审查的范围和深度逐渐扩大的趋势。现在行政法院的法官有权对被诉行政行为的形式和实质内容的合法性都可以进行审查。法官审查行政行为的形式合法性主要指需要查明行政机关是否

有权做出此行为。法律规定任何行为的做出都应有动因（动机），如果法官认为行政机关做出的行为找不到动因（动机），该行为将会被撤消。法官对被诉行政行为的实质审查主要围绕行政机关做出决定是否有充分的依据，包括审查行为人做出该行为是要追求什么目的。被诉行政行为追求的目的很明显是为谋求私人利益的话，这个行为肯定要被撤消。第三，越权之诉中被诉行政行为如果被判决撤销，该行为自始不发生法律效力。第四，越权之诉的启动主体和审查范围都十分