编制主体功能区规划 构建县域发展新格局

国家“十一五”规划提出根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。江苏省“十

一五”规划明确沿沪宁线为优化提升区域，沿江、沿东陇海线、沿海、沿运河等区域为重点开发区域，各市、县辖区内的生态环境脆弱区域为限制开发区域，依法设立的各级各类重点自然保护区域为禁止开发区。怎样来思考和研究推动县域主体功能区的划分和建设，按照中央和省、市要求，编制好主体功能区规划，实现经济、人口、资源的均衡发展，已经成为县级发展改革部门必须破解的新课题。

一、主体功能区的含义和意义

主体功能区是指基于不同区域的环境资源承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特定区域确定为主体功能定位类型的一种空间单元，比如基本农田保护区的主体功能是提供农业产品，如果从事大量的工业产品生产活动，就会影响该区域的主体功能，同样，在经济开发区从事过多的种养殖业，也会影响经济开发区的主体功能。每个区域承担的主体功能是单一的，因此应该合理划分主体功能区，明确各个区域的主体功能，逐步形成不同区域主体功能清晰、发展导向明确、开发秩序规范，经济发展与人口、资源环境相协调的发展格局。党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定和完

善国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，各地区要根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确不同区域的功能定位，并制定相应的政策和评价指标，逐步形成各具特色的区域发展格局。

按照主体功能区构建区域发展新格局具有十分重要的意义。一是体现了以人为本谋发展的理念，打破了长期以来把做大一个地区的经济总量作为出发点和唯一目标来缩小区域差距的传统观念。按主体功能区构建区域发展新格局，强调缩小区域差距不是简单的缩小经济总量的差距，不是要求各个地区的经济总量排名提升，而是缩小居住在不同地区人口的人均享有的收入水平、公共服务、生活水平的差距，通过发展经济、人口转移、财政转移支付等多种途径，逐步实现区域间的协调发展。二是体现了尊重自然规律谋发展的理念，打破了所有区域都要发展经济的传统思维。每个行政区域内都有相当一部分国土的生态环境十分脆弱，并不适合大规模推进工业化、城市化。目前我县所有镇、村都有大开发、大发展的倾向，部分镇、村已经造成生态环境的恶化。构建主体功能区，就是要在全县1067平方公里的地域内，使有些区域承担发展经济、集聚人口的功能；有些区域承担保护环境的功能，对这类区域，保护就是发展，是为了支撑全县的可持续发展，只有这样才能协调好经济社会发展与自然环境资源的关系。三是体现了突破行政区谋发展的理念，改变了完全按照行政区制定政策和评价指标的做法。以行政区

为单元推动经济发展、制定政策和评价标准，虽然有利于调动行政区的积极性，但容易导致各行政区之间的盲目攀比，导致对地区发展的评价、对领导干部的政绩评价有失客观。不同区域的资源环境承载能力不同，集聚产业和人口的能力不同，发展的内涵和要求也应该不同。对优化开发区域，应该突出评价转变发展方式、优化经济结构、增强自主创新能力等经济发展“质”的方面，淡化对发展“量”的评价。对重点开发区域，应该在评价其经济增长质量和效益的同时，还要评价其增长速度、工业化和城镇化水平；对限制开发区域和禁止开发区域，就不应该把增长速度的评价放在重要位置，而主要评价其生态环境保护的成效。四是体现了长远战略思维，改变了过于追求短期发展成效的思想方法。从发达国家来看，不是所有的国土、区域都工业化、城镇化了，只是一些条件好的区域形成了人口和经济的密集区，绝大部分国土空间还是原有自然状态或农业地区。随着我县工业化、城市化速度的加快，将有越来越多的农村人口离开农村，进入城市，前瞻性地谋划好我县未来人口、经济在县域空间上的分布相当重要，涉及到长远的生存与发展。

二、我县县域空间开发的现状和问题

我县地处长江中下游平原东部苏皖两省交界处、江苏省西南部、秦淮河上游，东邻溧阳、南连高淳、西接安徽当涂、北交江宁。溧水距离南京主城42公里，距离杭州212公里、距离上海250公里。

生态条件优越，类型丰富多样。我县土地面积为1067.4平方公里，2007年末总人口为40.7万，人口密度为382人/平方公里，相

对而言地广人稀。境内山河湖泊众多，地貌类型丰富，共有大小山丘237座，东、南、中部为低山丘陵地区，面积773.42平方公里，占全县总面积的72.5%，是本县生物物种最丰富的地区和重

要的森林分布区，是重要的生态功能区。境内河渠交错，塘坝密布，有中型水库（湖泊）6个，小型水库100座，6条河流纵横境内。山丘层层叠叠，绵延不绝，林木葱茏，平原河渠交叉，湖库成群，自然生态条件优越。县内的一干河、二干河和三干河是百里秦淮的发源地。

重要交通节点，通达性十分便捷。溧水是沟通苏、沪、浙、皖的重要交通节点，交通条件十分优越，宁杭、沿江、宁高等3条高速公路在此交汇，宁溧、常溧、老明等高等级公路穿境而过，规划中的宁杭城际铁路在溧水设有车站，溧水西北部地区紧邻禄口国际机场，是禄口空港城“一城三团”规划中的一个组团。

经济快速发展，处于全省中等水平。2007年实现地区生产总值128.57亿元，比上年增长23.9%，在全省52个县市中列36位，人均地区生产总值31488元，列全省第14位。2007年全县单位建设用地二三产业增加值达到6842元/平方公里。

改革开放以来我县经济持续快速发展，工业化和城镇化加快推进，人民生活水平明显提高，综合实力显著增强。与此同时，县域空间开发也发生了巨大变化，这种变化有力地支撑了我县的工业化和城镇化，同时也带来了一些必须高度重视、认真解决的问题。

1、空间结构不合理。生产空间偏多，工矿生产占用空间偏多，生态空间偏少；农村居住空间偏多，城市居住空间偏少。

2、按照行政区推动发展的思路，广泛布局，导致生态环境恶化。认识上的偏差和不合理的体制及政策导向，使各镇都按照行政区扩大经济总量，特别是各镇都规划建设工业集中区，使得资源环境承载能力下降，比如白马河、新桥河就受到了白马、晶桥两镇的工业污染，河水流入石臼湖后，就造成了曾经渔业生产“日出斗金”的石臼湖的污染，洪蓝镇工业污染造成了石臼湖及胭脂河的污染，以上污染问题曾经被省、市曝光。

3、统一的政策和评价方式难以引导各镇（区）科学发展。一是按照行政区计划分配土地的政策，不符合各镇（区）经济发展的实际。不同镇（区）吸引投资、集聚产业和人口的能力不同，对土地的实际需求也不同。按照行政区计划分配土地的方式，既造成发展速度较快、发展潜力较好的镇（区）土地供不应求，也使一些没有那样大量土地需求的镇盲目开发，浪费了土地；同时，土地政策也不能起到应有的引导经济布局和人口流动的作用。二是全县统一的产业政策，难以有效引导区域产业发展。各镇（区）发展面临的问题不

同，调整优化的方向也应该不同。如果各镇都发展产业政策鼓励的产业，容易引起产业趋同，企业相互争夺本地依赖性较强的原材料、技术工人等。三是主要按经济指标进行评价的方式，难以引导各镇（区）科学发展。现有对各镇的发展评价体系，均用一套指标，比如经济总量、工业经济、利用外资等，导致各个镇盲目发展，甚至出现招商引资互挖墙脚的情况，难以体现全县一盘棋。对于重要生态功能区占比较大的镇，不能单纯评价其经济总量。

4、各类规划管理缺乏协调。建设部门编制城乡建设规划，国土部门编制土地总体利用规划，环保部门编制生态建设规划，交通部门编制公路网建设规划，水务部门编制水利建设规划等等。由于各类规划都强调本领域的发展，缺乏相互协调，甚至相互冲突，亟需要编制一个从全局出发、从长远出发，统筹经济布局、人口分布、城镇布局、土地利用、基础设施网络的县域空间规划，协调各部门对特定领域的空间性规划，提高政府规划的协调性和有效性。

三、编制我县主体功能区规划的基本思路

（一）战略目标

推进形成主体功能区，总的战略目标就是要构筑一个协调、和谐、可持续的家园，实现经济持续增长、城乡区域差距缩小、可持续发展能力增强和地区竞争力的提高。

基本形成主体功能定位清晰的国土空间格局。优化开发和重点开发区域，成为以集聚经济和人口为主体功能、同时具有提供生态产品

和农产品功能的城镇化空间；限制开发和禁止开发区域，成为以提

供农产品和生态产品为主体功能、同时具有发展其他适宜经济功能

的农业空间和生态空间。

基本实现人口分布与经济布局相协调。实行大区域均衡、小区域集

中的开发模式，主要的城镇化空间集中全县70%左右的人口和80%左右的经济。农业空间和生态空间在经济总量继续增加的同时，人

口总量有序减少。

基本实现人口和经济的分布与生态环境相协调。自然保护区等生态

功能区的生态功能得到有效恢复和提升，生态系统稳定性增强。优

化开发和重点开发区域通过控制开发强度，形成生活空间、生产空

间和生态空间结构合理、疏密得当的空间格局。

基本实现公共服务均等化。通过有序转移人口、逐步加大财政转移

支付力度，以及适度发展资源环境可承载的产业，使限制开发和禁

止开发区域公共服务和生活条件得到明显改善，地区和城乡间生活

水平的差距缩小。

（二）空间开发原则

实现国土空间开发的战略目标，要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的

战略思想，统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展，坚持实施区域发展总体战略。

优化结构。要按照生活、生态、生产的顺序调整空间结构。扩大绿色生态空间和城市居住空间，保持种植业生产空间，合理减少农村居住空间，稳定制造业空间，压缩并修复采掘业空间，扩大服务业和交通等基础设施的空间。

保护自然。要以保护好自然生态为前提、以环境容量和水土资源为基础进行开发。工业化和城镇化要建立在对资源环境承载能力的综合评价基础上，矿产资源开发和交通等基础设施建设要避免对农业、生态环境带来不利影响。

有限开发。要把绝大部分国土作为保障生态安全和农产品供给安全的空间。严格控制全县建设用地总规模。各类主体功能区都必须控制开发强度，保障耕地面积不减少，稳定或扩大绿色生态空间。

集约开发。城市发展要充分利用现有建成区空间，城市和开发区要提高单位面积产出率。集约建设农村基础设施和公共服务设施。交通建设要尽可能利用既有交通走廊。

协调开发。要按照人口、经济、资源环境相协调的要求进行开发。集聚经济的区域要同时集聚相应规模的人口，人口和经济集聚的规模不能超出资源环境承载能力。

（三）主体功能区的划分和方向

一定尺度的空间单元都具有多种功能，但必有一种主体功能。就划分主体功能而言，也有不同的角度和方法。“十一五”规划提出的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，是基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，以是否适宜开展大规模、高强度工业化和城镇化开发为标准划分的。开发与发展的含义不同。限制或禁止开发并不是限制或禁止发展，只是特指在这一区域限制或禁止进行大规模的工业化和城镇化开

发活动。

推进形成主体功能区，既要突出主体功能，也要兼顾和发挥好其他功能。优化开发和重点开发区域，作为主要的工业化和城镇化空间，其主体功能是集聚经济和人口，但也要保护好基本农田、森林、水源，提供一定数量的生态产品和农产品。限制开发和禁止开发区域，作为我国重要的农业空间和主要的生态空间，其主体功能是提供农产品和生态产品，保障农产品供给安全和生态系统稳定，但也要发展其他适宜经济，也就是发展与当地资源环境相适宜的产业。

优化开发区域。县城已建成区和溧水经济开发区已建成区域，是全县经济比较发达、人口比较密集、开发强度比较高、资源环境问题更加突出的区域，属于优化开发区域。具体范围为北起开发区城北五号路、南至金蛙路、西至栖凤路—宝塔北路—宁溧公路，东至秦淮路。优化开发区域要成为提升我县竞争力的重要区域，成为带动全县经济社会发展的龙头。要把提高增长质量和效益放在首位，保持经济持续增长，经济开发区建成区内企业要增强自主创新能力，县城建成区要优化配套功能、服务功能和商业功能。

重点开发区域。东屏湖饮用水源保护区－东庐山水源涵养区－中山湖饮用水源保护区以北，中山湖饮用水源保护区—东庐集镇（含）－姚家水库饮用水源保护区以西，姚家水库饮用水源保护区－无想寺森林公园－洪蓝集镇（含）－老明公路洪蓝至明觉段以北的区域，不含卧龙湖水源涵养区和天生桥风景区及水源涵养区两个重要生

态功能区。该区域包括了经济开发区（含柘塘镇）的全部、的大部分、永阳镇和东屏镇的绝大部分、石湫镇的大部分、洪蓝镇的一部分。该区域是我县交通最便捷的区域，3条高速公路、3条省道贯通该区域，紧邻禄口空港，是我县对接南京主城的重要产业布局区，资源环境承载能力较强，发展潜力较大，是集聚经济和人口条件较好的区域。该区域要在优化结构、提高效益、节约资源、保护环境的基础上加快经济发展，推进工业化和城镇化，承接优化开发区域的产业转移，承接限制开发和禁止开发区域的人口转移。要区分近

期、中期和远期开发时序，对目前尚不需要开发的区域，要作为预留发展区域予以必要的保护。

限制开发区域。东屏湖饮用水源保护区（含）－东庐山水源涵养区（含）－中山湖饮用水源保护区（含）以南，中山湖饮用水源保护区（含）－东庐集镇（不含）－姚家水库饮用水源保护区（含）以东，姚家水库饮用水源保护区（含）－无想寺森林公园（含）－洪蓝集镇（不含）－老明公路洪蓝至明觉段以南的区域，和不在此范围内的卧龙湖水源涵养区、天生桥风景区及水源涵养区。该区域包含了我县全部生态功能区，其中不包含东屏湖、中山湖、卧龙湖、姚家水库、老鸭坝水库、赭山头水库的全部水面。该区域是关系农产品供给安全和生态安全，不适宜大规模、高强度工业化和城镇化开发的区域。限制开发区域主要是限制大规模、高强度的工业化和城镇化开发活动，不是限制其资源环境可承载的产业发展，更不是限制社会发展。同时，通过相应的财政补偿，使其公共服务和生活条件得到改善；通过提高人口受教育水平，人口自愿并有能力转移到其他区域，减轻人口压力和就业压力。农业地区要以发展农业为首要任务，切实保护耕地，着力提高农业综合生产能力。生态地区要以生态修复和环境保护为首要任务，增强水源涵养、水土保持、维护生物多样性等能力。要在保护和发挥农业功能、生态功能的前提下，适度发展矿产资源开采、旅游、农林产品加工以及其他生态型产业。坚持点状开发，严格控制开发强度，在现有基础上集约建设城镇，重点增强城镇的公共服务功能，引导农村人口和生态地区

超载人口逐步有序转移。严格保护自然植被，禁止无序采矿、毁林开荒、开垦湿地等行为。

禁止开发区域。该区域为东屏湖、中山湖、卧龙湖、姚家水库、老鸭坝水库、赭山头水库的全部水面，共计23.53平方公里。该区

域要依据法律法规规定和相关规划实施强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动，引导人口逐步有序转移。

四、推进形成主体功能区的保障措施

实施主体功能区规划，实现主体功能区定位，关键要调整完善相关的政策、法律法规、规划和绩效评价。

（一）区域政策

要研究形成一整套与主体功能区要求相一致的政策体系。

1、财政政策。建立以基本公共服务均等化为目标，适应主体功能区要求的公共财政体制。参照现行财力性转移支付中退耕还林还草、天然林保护工程等，设置更为综合的生态修复转移支付，并将其制度化，主要用于限制开发和禁止开发区域的生态环境保护。研究增设生态移民专项转移支付，对限制开发和禁止开发区域的移民家庭和接受移民的地区给予必要补助。提高自然保护区单位面积管护经费标准，增加经费总量，提高其财力保障程度。

2、政府投资。实行按领域安排与按主体功能区安排相结合的政策。按主体功能区安排的政府投资，重点用于支持限制开发区域、禁止开发区域的公共服务设施建设和生态环境保护。按领域安排的政府投资，也要与各主体功能区的定位相一致。公共服务设施建设投资和生态环境保护投资向禁止开发区域倾斜，农业投资和生态环境保护投资向限制开发区域倾斜，城市基础设施投资向重点开发区域倾斜，自主创新和高技术产业化的投资向优化开发区域倾斜。

3、产业政策。实行按主体功能区定位进行分类管理的产业政策。制定和实施适用于不同主体功能区发展定位的产业指导目录。对不同主体功能区的投资项目实行不同的占地、耗能、耗水和排放标准。

4、土地政策。确保基本农田保护目标，实行差别化的土地利用政策，促进集约用地、节约用地。严格控制优化开发区域建设用地规模，适当扩大重点开发区域建设用地规模。严格控制工业用地增加，适度增加城市居住用地，研究和完善与吸纳外来人口相适应的城市建设用地政策。限制开发和禁止开发区域要实行严格的土地用途管制，严禁水面、湿地、林地等生态用地改变用途。

5、人口政策。按照主体功能定位引导人口有序流动并定居。优化开发区域要对有稳定就业和住所的流动人口逐步实现本地化，重点开发区域要更多地吸纳外来人口。限制开发区域、禁止开发区域的人口要向优化开发区域、重点开发区域逐步自愿平稳有序转移。支

持限制开发和禁止开发区域发展教育和加强劳动力技能培训，提高劳动者跨区域转移就业的能力。

6、环境政策。根据功能定位和环境容量，实行分类管理的环境政策。优化开发区域要实现更高要求的污染物减排目标，全面提高污染物排放标准，增加实施总量控制的污染物种类，实现增产的同时较大幅度减少污染物排放总量。重点开发区域要根据环境容量，提高污染物排放标准，实现增产减污。限制开发区域要确保污染物排放总量持续下降，实现所有污染物达标排放。禁止开发区域要依法关停所有排放污染物的企业，实现零排放。优化开发区域要严格限制排污权的发放，制定较高的排污权有偿取得价格。重点开发区域要合理控制排污许可证发放，制定合理的排污权有偿取得价格，鼓励新建项目通过排污权交易获得排污权。限制开发区域原则上不发放排污许可证。禁止开发区域不发放排污许可证。

（二）规划体系

规划体系是空间开发的行为规范。要推进规划体制改革，形成以主体功能区规划为基础，各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。结合“十二五”规划的编制，强化国民经济和社会发展总体规划对空间开发和管制方面的内容，进一步增强空间的约束和指导功能。加强区域规划工作，编制各优化开发和重点开发区域的区域规划，明确区域内城镇化地区、农村地区、生态地区的范围以及城镇体系、重大基础设施、工业园区等的布局。要根据本规划调整

完善相关的城市规划、土地利用规划以及人口、环境保护、交通等专项规划。各类规划在批准实施前，必须根据相关的主体功能区规划进行评估和衔接。

（三）绩效考核

绩效考核是空间开发的评价导向。要建立和完善全面落实科学发展观、符合推进形成主体功能区要求的分类评价、分类考核的体系。优化开发区域，重点评价优化经济结构和转变发展方式的状况，强化对发展现代服务业、资源消耗、环境保护、自主创新等的评价。重点开发区域，综合评价经济增长、质量效益、产业结构、资源消耗、环境保护以及吸纳人口规模和外来人口公共服务覆盖面等。限制开发区域，实行生态保护和农业发展优先的绩效评价，主要评价水质、水土流失治理、森林覆盖率等生态环境状况，农业综合生产能力和公共服务水平等，不再考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等。禁止开发区域，实行保护优先的绩效评价，主要评价保护情况。