城市主体功能区规划

城市主体功能区规划

伴随着经济社会的快速发展，安徽国土空间开发中存在的一些矛盾和问题

逐步显现，主要是：物质积累不够丰富。全省物质积累指数介于0.08至0.72

之间，总体水平较低。其中，14个县（市、区）物质积累指数大于0.45，23

个县（市、区）物质积累指数介于0.27—0.45，68个县（市、区）物质积累指数介于0.08—0.27。高水平地区主要包括合肥、马鞍山、芜湖、铜陵等市辖区，低水平地区主要包括皖南山区和皖西大别山区的一些贫困县（区），其余地区

物质积累为中下水平。物质积累水平不高是制约全省经济社会发展的重要因素

之一。

——区域发展不够均衡。全省经济发展大体呈现南高北低、东高西低、中

部凸起的空间格局。皖江地区经济实力较强，以皖江为轴、合肥和芜湖为“双核”、宣城和滁州为“两翼”的经济发展重心初步形成，皖北、皖西发展相对

滞后。与经济格局相反，人口分布北多南少，经济发展滞后的皖北地区是全省

人口比重最大的地区。城乡之间和不同区域之间公共服务及生活水平差距较大。

——开发利用效率不高。2010年，每平方公里建设用地二、三产业增加值

为62.64万元/公顷，比全国的106.48万元/公顷低41.17%。城镇建设呈外延

式扩张，农村居民点点多面广，导致建设用地规模偏大，局部地区超出资源环

境的承载能力，空间利用效率较低。

——人口集聚水平较低。2010年，城镇化率43.2%，低于全国6.48个百分点。大城市数量少，特别是缺少带动性强的区域性特大城市，中小城镇发展相

对不足，城市的规划建设和管理水平有待进一步提高，人口流动强度0.9%，远

远低于沿海发达地区。

面临趋势，从现在到2020年，是安徽全面建设小康社会的关键时期，是工业化、城市化加速推进的重要阶段，是打造“三个强省”、建设美好安徽的重

要战略机遇期。新的发展态势对国土空间开发提出了新的要求。

——人民生活水平提高，生活空间需求面临挑战。随着生活水平的提高，

人们希望有更大的住房、更宽的马路、更大的广场、更宽敞的购物场所、更多

的旅游景点，以及更多更好的教育、文化、医疗、体育等设施，对生活空间的

需求越来越大。

——工业化、城市化速度加快，建设空间需求面临挑战。随着工业化、城

市化进程加快，工业用地、基础设施建设用地以及居住用地将持续增加，国土

空间资源的稀缺程度不断加剧。

——生态环境需要改善，生态空间需求面临挑战。一些地区在国土开发过

程中，不顾资源环境承载能力，造成局部地区环境污染和生态退化。为了改善

环境条件、加强水源涵养、保障生态安全和应对气候变化，需要加强环境保护

和生态修复，扩大森林、草地、湿地等绿色生态空间。

——农产品供给安全存在隐患，农业空间需求面临挑战。安徽是农业大省，承担着国家农产品生产和供给安全的保障功能。随着工业化和城市化对国土空

间的需求不断增加，保障农产品生产和供给安全需要的农业空间面临较大压力。

一、安徽主体功能区的概况

主体功能区建设的基本设想在统筹考虑各区域的资源环境承载能力、现有开发

密度和发展能力、人口分布、经济布局、国土利用城镇化布局以及对内对外的

经济联系的基础上将我国的国土面积在空间上划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大主体功能区，根据不同的功能区实施不同的区域政策。

优化开发区是指国土开发密度已经很高，资源承载能力开始减弱的区域；重点

开发区是指资源环境承载能力较强、经济和人口聚集条件较好的区域；限制开发区是指资源承载能力较弱，大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国

或较大区域范围生态安全的区域；禁止开发区是指依法设立的各类自然保护区域。

2013 年安徽省发改委正式发布《安徽主体功能区规划》，按照重点开发区、限制开发区和禁止开发区将各地划分主体功能，并为未来发展指明目标。将合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、池州、安庆、滁州和宣城八大地区作为国家重点开发区，作为承接全国产业转移的示范区；淮北平原主产区、江淮丘陵主产区和沿江平

原主产区作为安徽省的“米袋子”被列为限制发区；皖西大别山区和皖南山区

被定位生态功能区；自然文化保护区和重要水源地则被划上禁止开发红线。

二、安徽主体功能区公共服务均衡化的现实考察

安徽省三类主体功能区能否平稳有效地进行关键在于各区域的居民基本公共服

务均衡化的程度。而安徽现有的基本公共服务存在很多问题，特别是公共服务均衡化问题尤为突出、而财政政策对于实现主体功能区公共服务均衡至关重要。

横向的财政失衡导致的主体功能区公共服务不均衡

横向的财政失衡是指同层级的地方政府的财政收入和财政支出之间的差异，这种差异的存在导致了地区间公共服务提供水平的差异。根据 2013《安徽统计年鉴》数据显示，合肥市、毫州市、宿州市的财政收支差额分别为 -

182.79 亿元、-129.58 亿元、140.50 亿元，远大于淮北市-56.68 亿元、铜陵市-32.80 亿元、马鞍山市-62.55 亿元、池州市-60.35 亿元的财政收支

差额；再比照各自的医疗卫生的机构数可以看出，合肥市、毫州市和宿州市的

机构数分别为 2100 个、1532 个和 1774 个，这三个城市的机构数上了四位数，而其余四个城市的机构数则相对较少。很显然，财政收支差额对基本公共服务的提供有着一定

的影响，财政收入与财政支出差额较大的城市所提供的公共服务也相对较大。因此，为了实现基本公共服务均衡化的目标，要平衡同阶层区域政府的财政收支。

财政收支结构变化导致了主体能区公共服务非均衡

相比较传统的以行政区为单位的发展模式的划分，三大功能区的划分更能突破行政区划的界限，促进生产要素在区域间自由流动，从而促进区域协调发展。然而，主体功能区会

使区域受到功能性的制约，限制开发区和禁止开发区的产业发展受阻、资源开

发受控，政收支结构改变，使得主体功能区的公共服务出现非均衡化的现象。

主要表现在以下两个方面：1．限制开发区和禁止开发区的主体功能主要是生态建设和环境保护，成为了全国或者区域性的自然资源保护区，使得其相比于

生态环境保护而言，经济发展就居于次要地位。经济发展受到限制会导致地方

性的财政收入减少，同时再加上由于生态环境的保护和建设增加地方性政府的财政支出，使得财政投入公共服务的资金比重相对于重点开发区而言幅

度下降，从而产生提供基本公共服务水平的新差距。另据 2013《安徽统计年鉴》可知，黄山、池州的森林面积相对于淮北、淮南、毫州而言很高，甚至是它们

的几十倍，森林覆盖率也同样如此，但是黄山、池州两个市区的 GDP 却比淮南、淮北、毫州的 GDP 低了很多。这也更加证明，由于黄山、池州为了生态环境