英国铁路考察思考_陆东福

英国铁路考察思考

陆东福

（铁道部副部长，北京１００８４４）

摘要：介绍英国铁路改革发展最新进展。结合中国铁路实际，认为在中国铁路改革发展进程中，要充分发挥政府对铁路的主导作用，政府对铁路的监管要有比较完善的制度安排，加快实现铁路发展。

关键词：铁路英国监管重组

文献标识码：Ａ文章编号：１００４－９７４６（２００６）０５－０００２－０３

受刘志军部长委派，我率部机关有关司局一行６人，于２００６年６月１２日至６月２１日，考察了英国铁路改革发展情况。

在英国铁路考察期间，先后访问了英国运输部、英国铁路监管办公室，会见了英国铁路货运集团主席柏克利爵士、英国铁路工业协会主席杰里米等，考察了欧洲之星枢纽车站改造工程、滑铁卢车站及调度中心，乘坐了伦敦至格拉斯哥的摆式列车（时速２００ｋｍ）和伦敦地铁，并与十几家英国铁路设计公司、工程公司、监理公司、机车车辆租赁公司进行了交流会谈。引发了对英国铁路改革发展重大问题的研究思考，以飨读者。

１重点问题的剖析

这次考察英国铁路，了解到铁路改革发展的一些最新进展情况。通过与有关方面的接触和交流总的感觉是，近几年英国政府有针对性地采取措施，试图并着力解决铁路改革管理中的主要问题，取得了一些初步成效。

１．１政府对铁路的主导作用在反思中得到重视在反思英国铁路改革经验教训的过程中，英国政府意识到，路网与运营私有化，特别是路网交由民营后削弱了政府对铁路的监管控制力，这是英国铁路改革遭受挫折的根本原因之一。英国有关权威人士认为，发挥政府对铁路的主导作用是解决问题的关键。２００４年７月，英国运输部发表了《铁路的未来》白皮书，调整了铁路改革的指导思想。明确提出：政府要加大对铁路的投入，满足运输市场需求，促进铁路长期稳定发展；改进铁路运营状况，提高铁路运输效率和效益；加强铁路设备维护，确保铁路运输安全。为实现上述目标，英国政府采取了以下举措：一是撤销铁路战略管理局（ＳＲＡ），把ＳＲＡ制定铁路发展战略和确定财政补贴的职责上移给运输部。二是强化路网公司（ＮｅｔｗｏｒｋＲａｉｌ）的责任，主要承担路网运营和设备维护、列车运行安全的责任，向列车运营公司提供可靠的服务。三是通过制定新的地方性法规，妥善处理路网公司和列车运营公司的关系。四是发挥苏格兰、威尔士政府，伦敦和英格兰地方政府对铁路的支持作用。五是铁路监管办公室（ＯＲＲ）统一负责铁路安全、路网公司运营状况和财务成本的监管。六是改革货运准入制度，吸引社会资本对铁路的投资。

据了解，目前这些举措已逐步实施，铁路在政府的主导下已逐渐走出低谷，经营状况好转，安全趋于稳定，服务质量提高。特别是政府对铁路的支持政策基本落实。２００５年英国政府对铁路投资２５亿英镑，各种形式的公益性运输补偿３８亿英镑。

１．２政府对铁路的监管在教训中得到增强

在总结英国铁路过度商业化与多起重大恶性事故的教训中，英国政府对铁路监管机构和职能进行了相应调整。其中铁路监管办公室（ＯＲＲ）的变化最为明显。一是权力扩大。ＯＲＲ的监管权力表现在三个方面：１）集商务监管和安全监管于一身。ＯＲＲ原来只负责对铁路的商务监管，不负责安全监管。今年初，政府把健康与安全执行委员会（ＨＳＥ）中铁路安

中国铁路代表团成员团长：陆东福团员：刘拥成、严贺祥、顾聪、郑宏波、郑浅樱。

ＥＣＯＮＯＭＩＣＳＲＥＳＥＡＲＣＨ

全监管职责分离出来，交给ＯＲＲ。２）不仅监管铁路运输企业，同时也监管政府部门。ＯＲＲ要监管政府各部门是否对铁路正确履行职责，如政府财政资金落实、国家对铁路政策的执行情况等。３）强化行政审批的权力。ＯＲＲ原来只负责审核路网公司和列车运营公司签署的协议，现在是负责行政审批。路网公司和列车运营公司签署协议必须由０ＲＲ进行审批，出示正式通知书，协议才能生效。否则协议在法律上都是无效的。在确定线路使用费标准时，双方如有异议，ＯＲＲ有仲裁权，双方必须接受。二是机构直管。０ＲＲ的领导机构是理事会，理事会主席和理事会成员由运输部长直接任命。ＯＲＲ的监管机构实行直管，现有３４０名员工。其中１４０名负责商务监管，２００名负责安全监管。商务监管人员集中在伦敦总部，安全监管人员实行派出制。目前安全监管在全国设有２０个派出机构，具体负责铁路安全事务，监督铁路安全，调查处理铁路事故。三是独立性强。调整职能后的ＯＲＲ既隶属于运输部，又相对独立于运输部。不仅对运输部长负责，同时又要向议会负责。每年度都要分别向运输部长和议会报告工作。向运输部长报告的主要内容是路网公司的安全监管、与列车运营公司租赁合同执行、路网设备维护、政府预算资金使用等情况；向议会报告除以上内容外，还要报告政府的行政行为、政府预算资金到位和使用情况等。

与此同时，在运输部内新设立了铁路署。按照２００５年４月７日通过的《铁路法》，铁路战略管理局（ＳｔｒａｔｅｇｉｃＲａｉｌＡｕｔｈｏｒｉｔｙ）撤销，相应职能划入运输部铁路署。新设铁路署的主要职能是：制定铁路发展战略与规划；调整国家铁路产业战略；管理铁路客运特许经营权；监管客运服务质量与价格；监督铁路重大项目建设工期及建设成本；制定支持铁路改进运营管理、经营绩效和运输安全的政策。

据英方介绍，目前铁路监管机构和职能的调整基本完成，还有一些问题需要研究解决。如铁路卫生监管还由ＨＳＥ负责，ＯＲＲ的意见是要将铁路卫生监管也纳入其职责，运输部还未做出决定；ＯＲＲ如何对路网公司的成本进行有效监管，也在探讨对策。１．３铁路企业重组在挫折中得到规范

考察中，重点了解了路网公司（ＮｅｔｗｏｒｋＲａｉｌ）的情况。经过反复询问，对路网公司的设立背景、实际出资人、治理结构、运作模式等，有了进一步的认识。

路网公司是为了解决线路公司的问题而成立的。线路公司是英国铁路“网运分离”及民营化的产物，由于其先天不足，到２００１年，线路公司的财务状况持续恶化，亏损额越来越大，接近破产边缘。在此情况下，英国政府经反复权衡后决定，宣布线路公司破产，成立路网公司，收购线路公司。２００２年３月，路网公司成立，２００２年１０月，路网公司正式收购并接管了线路公司。

路网公司的实际控制人是政府。英方对这个问题的实质采取了回避的态度，否认路网公司是国有独资公司。实际情况是，英国政府借款给路网公司，作为收购线路公司的资金。但这笔借款既没明确还款期限，也没确定借款利息，基本属于政府无偿给予。路网公司是无股东、不分红、不以营利为目的的特殊法人，其全部利润都用于路网的再投资，宗旨是为列车运营公司服务，政府是公司的最终控制人。

路网公司的治理结构和运作模式有其特殊性。因为没有股东，路网公司设立了理事会。理事会成员主要是铁路工业协会、铁路货运集团、取得特许经营权的客运公司等，大约２０多人。理事会主席由政府提名、理事会选举产生，有４名常任理事负责公司日常经营，任期５年。路网公司拥有并运营铁路网，负责提供、维护和管理铁路基础设施，制定列车运行图和行车计划。路网公司的资金来源主要包括政府担保借款、线路使用费和政府补贴。

近年来，铁路运营企业和基础设施维护企业也借助市场力量，实现了整合。目前，２５家客运公司实际被１０家公司控制，６家货运公司已重组为２家，１３家基础设施维护公司被６家公司收购。路网的经营与维护已由路网公司统一负责。

这些情况表明，经过几年来的调整，英国铁路企业的组织形式和运作模式与铁路改革初期相比，有了很大的变化。特别是从线路公司到路网公司的重组运作方式表明，铁路已从政府缺位，市场为主转向政府引导与市场相结合的轨道。

１．４铁路发展在百年后又得到重视

在考察欧洲之星枢纽车站改造工程时了解到，

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