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城镇低效用地的再开发风险及城中村改造

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2013年4月，国土部印发《开发城镇低效用地再开发试点指导意见》（以下简称《意见》），确定在十省市开展城镇低效用地再开发试点。《意见》要求，严格界定城镇低效用地再开发范围，在有利于提高土地集约利用水平和综合效益的前提下，围绕产业结构调整、城市功能提升、人居环境改善等部署，确定试点范围，坚决防止盲目大拆大建，造成新的浪费。

《意见》中所说的城镇低效用地，主要指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，包括国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地，不符合安全生产和环保要求的用地，“退二进三”产业用地、布局散乱、设施落后、规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等。

X市是湖北省内较大的城市，也是承接东部产业转移示范市。作为湖北省低效用地再开发的试点市，X市2011年就曾零星开展城中村、棚户区改造，以适应城市发展需要回应巨大的民生诉求。国土部《意见》印发后，X市决定借用政策的春风，大规模实施“两改两迁”①工作，以实现城市面貌脱胎换骨的转变。作为典型的中西部农业大市，X市的“两改两迁”问题具有代表性。本文通过清理X市城中村、棚户区的改造逻辑，探讨中西部地区城市低效土地再开发的问题和前景。

一、地产泡沫的若隐若现

更要命的是，X市正倾力打造新城区。新城区做了很多概念性规划，如X市大剧院、未来的CBD地区、现代科技、新能

源区等。新城区规划建设600万平方米的商品房，按每套100平方米，每户3口人计算，开发的6万套商品房，可容纳人口180万人。我们调查时，新城区的房价3500元/平方米，远低于主城区的商品房均价，按理说应该能吸引市民前去买房。但有知情者说，开盘三个月，共卖出1300套，主城区老板气得跳楼。这个其实很好理解，经济发展带来的买房需求，在一定时间内是固定的，新城区因房价较低、开发力度较大，吸引大量市民到那里置业，必然带来主城区房屋交易的减少，主城区老板的自叹倒霉，与新城区的商品房开发有关系。

新城区规划人口200万，X市“两改”的商品房，需要300多万人消化，而X全市总人口不过597万，如此超前的规划理念，是要将X市所有人口集中起来？这个假设显然不成立。地方领导们解释说，“发展第一产业没有前途，发展第二产业见效太慢，发展第三产业才可以振兴X市”。其意是说，要将X市打造成区域性中心城市，必须先在城市建设上有大的作为。事实就是这样的。

二、城市发展与城市建设

“两改”项目和新城区建设，开发出大量的商业和楼盘，其意是通过发展大型商业、服务型产业提高市民的消费水平，同时辐射到周边的其他城市。我们调查时，有干部振振有词地说，“不要害怕百姓的购买力，一要挖掘百姓的消费潜力，二要增加商圈的辐射范围”。

第三产业的发展有很强的地域性色彩，X市要通过商业和房产成为区域中心，基本不可能。周边县市的居民，既不可能专程到X市买衣服，也不可能大规模到X市买房置业。毕竟，X 市不具备如武汉那样的区位优势，如此多的商业和地产只能针对

本市人。城市的商业规模由城市经济密度决定，X市的消费能力主导现实消费水平，而不仅仅取决于市民的消费意愿。X市实施“两改”的目标是建设城市综合体，城市综合体由写字楼、商铺、住宅等构成。如果说住宅还能靠时间和降价来消化的话，商铺和写字楼会因没有源源不断的客户而空置。如果城市发展还只处在初级阶段，工业水平还没有催生众多中产阶层，市民的消费能力很难被诱导出来，写字楼和商铺的开发前景就会比较黯淡。稍微有点经济常识的人，就知道二、三产业的辩证关系。X市的城市发展构想是引进总部经济，推动城市由传统制造业向高端服务业转型。总部经济是在某经济领域或区域的核心，以追求单一产业价值观为目标，将创意、决策、指挥等智能的所有关联环节进行大规模的集聚，使之产生极化与聚化效应，由此扩散出彻底颠覆松散经营模式的经济效能和效益，进而带动整个行业领域或区域经济的高速发展的经济模式⑦。总部经济如能在欠发达城市――X市区落户，可带来就业和税收的高速增长，城市消费也将会大幅度地提高，我们所担心的商业、地产泡沫就不会实现。问题在于，X市是否有发展总部经济的资源优势。

X市作为三线城市，具有土地资源、交通区位、能源运输等优势，按照一般的欠发达城市的发展路径，X市应该成为承接沿海发达地区产业转移之地，作为区域性中心城市如武汉、成都等市的产业生产基地。X市的第三产业和城市要想大发展，必须首先大力发展第二产业。只有建设起完善的基础设施，培育好健康的市场经营环境，为工业发展提供人才资源与政策优惠，才能带来X市制造业的发展和人流的聚集，X市的经济发展才会有活力，居民消费能力才会快速提高。X市想跨过制造基地的门槛，一步到位成为总部经济城市，但X市与众多的三线城市相比，

并无明显的资源比较优势。X市当然可以先打好硬件基础，在市区内建设大量CBD，总部经济一般也发韧于CBD。但大建CBD 并不意味着能成就总部经济，城市建设CBD由经济总量、产业结构、能级水平决定，政府积极于城市规划、招商引资只能起推动作用。违背经济发展规律上马大量CBD空间框架，总部经济的功能若不能很快发挥出来，面临的金融风险和社会风险当属不小。X市政府做好准备了吗？

X市政府在“两改”上的盲目争先、快速推进，将要付出巨大的环境、资源及公共福利代价。若上级部门加强规划的严肃性，对城市发展用地有所控制，X市的城市建设将受到一定约束，X 市的“两改”政策也会稳步地推进。现在的情况是，国土部颁布的《开发城镇低效用地再开发试点指导意见》，为X市的城市建设提供了极大的政策空间，市政府顺势将棚户区城中村全部纳入改造范围，以最大化地实现改善民生、提升形象的建设目标。X市“两改”政策的基本原则是“不予不取、自求平衡”，即城区政府负责招商引资、项目洽谈、征收补偿等工作。项目摘牌后，土地出让金市级留存部分全部返还给区政府，用于项目内的房屋征收和配套建设。按国家政策必须征收的廉租房资金等专项资金，先征后返给城区政府并按专项资金规定的用途使用。对于房屋征收量过大、项目用地无法平衡的，可在辖区项目内自求调配。

实际的“两改”政策是，市里把好规划关，具体操作在区里。区里先确定要改造的地块，一般不低于100亩，且要连片搞开发，然后以地招商确定投资主体。开发商做具体规划，报市里批准，市里再修改、认证，测算好房屋征收成本、还房面积等。区里与开发商签订开发协议后，发布房屋征收意见稿及房屋还建方案。开发商垫付征地动迁中的全部资金，区政府主持征地拆迁的全部