全球乡村治理视野下的中国乡村治理的个案分1

全球乡村治理视野下的中国乡村治理的个案

分析

周运清/王培刚

2012-10-14 21:54:02 来源：《社会》(沪)2005年06期第89～103页【作者简介】周运清，武汉大学社会学系教授，社会学研究所所长；

王培刚，武汉大学社会学研究所研究助理。

乡村治理是一个重大而紧迫的农村现代化课题。在全球乡村治理模式的视野下，乡村治理的内涵应该包括三个相互联系的基本方面：其一，能够动员政治支持，获得民众的广泛信任；其二，能够提供良好的公共服务，满足村民的服务需要；其三，能够有效地管理冲突，具有良好的冲突协调机制(Minxin, 2002:3-8)。历史地看，我国乡村基层组织在促进农村经济增长方面的工作是卓有成效的，但比较而言，在社区治理方面的努力差强人意。本文以全球乡村治理的经典模式为参照，以湖北省秭归县杨林桥镇的乡村社区重组为个案，重点讨论中国乡村治理的本土计划与行动策略在兴起和发展过程中的经验与发展取向。

一、理论回顾：全球乡村治理的经典模式解读

“治理”源自于古典拉丁文或古希腊语的“引导领航”(steering)一词，原意指涉统理(govern)、引导或操纵等行动或方式，经常与“统治”(government)一词相互交叠使用。长期以来，“治理”一词主要限用于与“国家事务”相关的宪法议题和法律活动，或限用于处理各类利害关系人的特定机构或专业单位

(Jessop,1998)。世界银行在1989年首次使用了“治理危机”(crisis in governance)一词(World Bank,1989:1-8)。经过最近十多年的嬗变，“治理”已经超越政府运作范围，开始强调权力关系、组织制度和公共事务管理等层面的应用。

20世纪90年代以来，“治理”概念之所以引起学者的广泛关注，主要是因为在许多学者看来，随着全球化时代的来临，人类的政治生活正在发生重大变革，其中最引人注目的变化，便是人类政治过程的重心正在从统治(government)走向治理(governance)，从政府的统治走向没有政府统治的治理(governance without government)，从民族国家的政府统治走向全球治理(global governance)。德国总理施罗德把‘新治理’作为目前大讨论和推行新政治的一个主导概念（张文成，2000），其背后的含义是：国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，要从新的角度出发，推行“新治理”，而新治理的核心是“公民社会”。国家的行动能力受到限制是施罗德提出新治理的基本前提。

在关于治理的各种定义中，联合国全球治理委员会的定义具有代表性和权威性。该委员会（注：联合国全球治理委员会成立的初衷是要改善联合国处理国际事务所面临的效率不高的问题，它希望通过该委员会来增加联合国的权限，以解决日益纷争的经济与关税问题，讨论安理会否决权的代表性，并增设公民社会与非政府组织、诉愿委员会、犯罪与国际法庭以及提升秘书长职权等议题。不过在2003年美国出兵伊拉克，完全不顾联合国反对的行径，已经粉碎了联合国在全球治理议题上所做的努力。）在《我们的全球之家》的研究报告中对治理作出如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合

其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理的过程不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动(Lynne Rienner, 1995;The Commission on Global Governance, 1995; Megnnad Desai and Paul Redfern, 1995; Jan Kooiman, 1993)。

随着研究的不断深入，在全球治理视野下的乡村治理理论也得到了完善和发展，乡村治理的实践形式也在居民生活中逐渐呈现出多元化与自治性。国际上较为典型的乡村治理模式主要有欧盟研究中心对欧洲乡村治理经验的比较；加拿大纽布朗斯维克省充满实验性质的“新乡村地区治理模式”以及美国阿拉斯加州具有多元文化与充权色彩的乡村治理方案。

在欧洲的乡村治理模式中，主要突出了赋予农业新价值的乡村治理。欧洲国家的一项重要的农业政策就是说服农民在耕种过程中，改变过去的密集、化学与资本主义式的耕种习惯，使之融入到可持续发展与经营理念之中。在强调可持续发展的欧陆思维里，农村经济早被视为整个国家可持续发展的重要内容，农民的角色与价值不再只是农作物的生产者，他们已被赋予维护世人所赖以维生的大地和提供更高品质的物品的使命(Conference Information, 2002: 3-7)。

在欧洲研究中心任教的科信(Michael Keating)呼应上述对环境价值与乡村发展必须超越对农业本身的看法。他指出当发达国家农业产值不断萎缩时，农业结构便需要不断地进行调整以重建它的价值，而随着环境问题日趋为世人重视，农业唯有建立在维护环境的价值里才能凸显它的重要性。尽管乡村的环境价值的观点与意见已经逐渐为世人所重视，但是解决乡村发展的问题时，既不能将社会议题抛弃在经济问题之后，也不能将两者分开来处理。同时，乡村政策应该超越

农业本身，应该横跨多种领域与议题上。例如，乡村建设的投资与补助、乡村社会里的工业与农业、居家与健康、交通与社会服务以及水土资源维护与保护等议题(Rural Governance, 2004)。

乡村治理必然要涉及到一系列乡村权力结构的调整。加拿大纽布朗斯维克斯省(New Brunswich)自1995年“地方自治法案”通过以来，便积极筹组一个由9人组成的“自治法审查咨询委员会”(Municipalities Act Review Advisory Committee, RDC)去检验现在地方政府权力结构与服务内容。从1996年2月到1997年3月，历经13个月的资料收集与访问“地方服务地区”(Local Service Districts,LSDs)委员会后（以下简称LSDs），“自治法审查咨询委员会”发现省与地方服务地区委员会之间在权力、服务与权责方面经常产生冲突。因此，纽布朗斯维克省提出一种崭新且具实验性质的乡村地区治理模式，企图让彼此之间能达到双赢的目的(A New Rural District Governance Model, 2004)。

新乡村治理模式并不是要推翻现有的地方行政机构，而是要鼓励地方政府积极演变成为更具效率且彼此相互依赖的新乡村政府。新的乡村政府具有下列几项特色：①，新乡村地区虽被赋予政府的权责，但并非完全自治，也无须再雇佣人员与增加机构；②，为了保护某些地区的独特性或认同，允许原有的LSDs成为特区或保留地(wards)，这些特区保存有自己的税法与规划不同的服务项目；③，每个新乡村地区允许有5至7个保留地，如此将减少原有LSDs数量与提升行政效率；④，设立非正式LSDs咨询委员会，来督导新乡村地区行政与服务，各个保留区也可通过非政府咨询委员会来处理行政事宜；⑤，每个保留区应选举一个代表，并撤销原有LSDs行政议会，以降低政府层级与相关行政支出；⑥，新乡村地区或保留地代表的选举，也可配合加拿大全国三年一度的大选来产生；⑦，地方税制并没有改变，但必须能够支付地方治安与交通服务开销；⑧，为让更多