村干部应纳入渎职犯罪主体范围

村干部应纳入渎职犯罪主体范围

●洪华高

修订后的《刑法》实施以来，检察机关查处渎职案件数量呈大幅度下降趋势。究其原因，除了因案件管辖范围的变化外，很重要的一个原因就是修订后的《刑法》，对渎职犯罪主体作了限制，国有公司企业、事业单位、人民团体从事公务的一些非国家机关工作人员因渎职行为造成国家财产重大损失的，不以渎职罪追究其法律责任。为加大对渎职犯罪的打击力度，１９９９年１２月２５日九届人大常委会第十三次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案》，《刑法修正案》的第一百六十八条徇私舞弊造成破产、亏损罪规定“国有公司、企业的工作人员，由于严重不负责任或者滥用职权，造成国有公司、企业破产或者严重损失，致使国家利益遭受重大损失的，处三年以下有期徒刑或者拘役，致使国家利益遭受特别重大损失的，处三年以上七年以下有期徒刑。国有事业单位的工作人员有前款行为，致使国家利益遭受重大损失的，依照前款的规定处罚。”这一规定把构成渎职犯罪主体的范围从国家机关工作人员，扩大到国有企业、事业单位的工作人员，这对打击渎职犯罪，保护国家财产和维护人民的利益极有好处。但我们认为这一规定仍有打击的空白处。目前从大量的举报村干部犯罪的线索中发现，村干部渎职行为非常普遍，由于渎职行为所引发的社会矛盾日益突出，已成为影响农村稳定的一个重要因素。本文建议应将村干部纳入渎职犯罪的主体范畴内。为说明这一问题，我们先来看一例子。

张某，男，４２岁，某村支部书记，１９９９年８月２７日，村两委召开村民代表大会，经讨论决定不转让２０５国道边的一块２０亩的土地，但１９９９年１０月１８日，在张某的授意下，该村未经土地管理部门批准擅自以每亩１万元的极低价格秘密将２０亩土地出让给张×、谢×，该村将２０万余元的价款收来后，立即用于支付村有关伙食开支及还部分借款。张某给村集体财产造成３０万余元差价款的损失。村民知道该情况后自发组织人员到市上访，引发农村稳定问题。县检察院派员介入查处此案，调查发现张违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，即任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第十五条第二款即村集体所有的土地由村集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上的成员或者三分之二以上的村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。调查表明张某严重违反了土地管理法规，但不涉嫌犯罪，只能给予党纪处理，这一处理结果引起村民的议论，认为对张某的处理偏轻，应追究其刑事责任。因为张某的行为引起农村社会动荡的恶劣后果，也违反了法律，因此，把村干部纳入渎职犯罪的主体范围内已势在必行。

将村干部纳入渎职犯罪主体的依据是：

首先，我国《宪法》第四十一条第一款明确规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实诬告陷害。”以上规定可以看出，《宪法》对国家机关工作人员和所有国家工作人员在违法失职行为方面实行严格的约束。因此，对国家机关工作人员的滥用职权行为造成重大损失的，要予以追究刑事责任，

同样对国家机关工作人员以外的所有工作人员，因渎职行为造成国家和人民利益重大损失的，也要追究其刑事责任，《刑法修正案》对构成渎职犯罪主体的修改已明确了这一点。其次村干部在某种条件下可以是“准国家工作人员”。表面上看村干部既不属国家机关工作人员，也不属国家机关工作人员以外的国家工作人员，但２０００年４月２９日第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《全国人大常委会关于刑法第九十三条第二款的解释》在某种程度上确认村民委员会等村基层组织人员在从事七项工作时属刑法第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。这七项工作是指村民委员会等村基层基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作的情况：（１）救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；（２）社会捐助公益事业款物的管理；（３）国家土地的经营与管理；（４）土地征用补偿费的管理；（５）代征、代缴税款；（６）有关计划生育、户籍、征兵工作；（７）协助人民政府从事的其他行政管理工作。只要村民委员会等村基层组织人员从事前款规定的公务、利用职务上的便利，非法占有公共财物、挪用公款、索取他人财物或者非法收受他人财物，构成犯罪的，适用刑法３８２条和３８３条贪污罪、第３８４条挪用公款罪、第３８５条和３８６条受贿罪的规定。第三，既然村民委员会等村基层组织人员在协助人民政府从事七项行政管理工作时，他的身份是属刑法第９３条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”，那么他如果在行使上列七项行为时滥用职权或玩忽职守，情节严重时就应以滥用职权或玩忽职守罪追究其刑事责任，否则，必然造成立法上打击空白，助长了犯罪的漫延。因为，村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理职权过程中，渎职造成的后果严重程度不亚于国家工作人员渎职的行为。他们的渎职行为给社会造成危害性，也给村集体财产即刑法称的公共财产造成了损失，他们的渎职行为与国家工作人员的渎职行为在形式上、本质上没有什么差别，而根据《刑法》和《刑法修正案》规定的渎职犯罪的主体资格范围，村干部渎职行为造成严重后果，却不会受到刑事追究。本文案例中张某是村支部书记，其出让土地的行为符合全国人大《全国人大常委会关于刑法第九十三条第二款的解释》的七项工作中的第（３）项规定，张某在行使“国家土地的经营与管理”时其身份是“依照法律从事公务人员”。张某擅自低价转让土地造成３０万元的损失，符合高检关于滥用职权罪的立案标准的规定即“造成直接经济损失２０万元以上”。张某是“依照法律从事公务的人员”，滥用职权行为造成的损失符合高检的立案标准，但张某的行为却不构成滥用职权罪。全国人大对《刑法》第９３条第二款村干部的身份作了新的解释，但没有对其滥用职权或玩忽职守是否适用刑法第３９７条作出明确说明，这是全国人大对《刑法》第９３条第二款解释在渎职犯罪主体资格规定上的一个重大缺陷。

为有效地惩治渎职犯罪行为，保护公共财产、国家和人民的利益免遭重大损失，维护社会主义市场经济体制的健康、顺利发展，充分体现司法公正和法律的严肃性，建议对修订后《刑法》第３９７条增加一款“村民委员会村基层组织人员在协助人民政府从事行政管理工作时犯第一款罪的，依照第一款的规定处罚。”这就解决了村干部渎职罪处理无法可依的问题。