政府主导型旅游发展战略的定位思考

政府主导型旅游发展战略的定位思考
20世纪90年代以来，我国一直倡导“政府主导型”旅游发展战略，并在实践中获得了认可，也带来了可观的经济效益。

“创建中国优秀旅游城市”和“创造节假日旅游黄金周”等活动就是极为生动的体现。

目前，国内对于政府主导型旅游发展战略存在着多种认识。

有的认为，政府主导型旅游发展战略已经过时；亦有的认为，市场主导模式将替代政府主导模式；还有的认为，政府与市场在我国旅游业发展的不同阶段将发挥不同的作用。

就现实而言，我国旅游业发展尚不十分平衡，在不同的经济体制下，旅游行政管理的主要职能和内容亦有所不同，因此，我们应理顺好政府与市场的博弈关系，寻求更为有效的发展途径，充分发挥政府与市场的双向作用，从而促进我国旅游业的和谐与繁荣。

一、正确理解政府主导型旅游发展战略
目前，人们对于“政府主导型”旅游发展模式存在一些误解。

政府主导型旅游发展模式旨在按照旅游业的自身特点，以市场为主要配置资源的基础上，充分发挥政府的主导作用，争取旅游业更大的发展。

在旅游经济发展实践中，相关部门在对“政府主导”战略的认识上，仍未从思想观念上完全摆脱“计划经济”的思维定式。

一是将政府主导理解为“政府主宰”，沿用计划经济体制下的行政领导模式，由长官意志代替企业行为，以行政命令取代市场规律。

二是将政府主导理解为“政府主财”，由政府财政拨款包揽一切，旅游企业对政府只有“等”、“靠”、“要”，不仅束缚了自身发展空间，也失去了有利商机。

三是将政府主导理解为“政府主干”，误认为全部事务都由政府投资并直接管理，政府就是给旅游企业以多种保护和优待，这也难以形成公平的市场竞争。

政府直接参与微观管理，往往会导致旅游企业产权不明，现代企业制度改革难以推进，使其缺乏独立自主的经营权和市场竞争意识。

政府管理机制对市场变化的反应速度往往滞后于企业的经营机制。

在目前我国旅游行政管理体制尚不十分完善和健全的情况下，政府不宜选择直接介入和投资主办旅游企业或是开发景点景区。

旅游业是一个综合性的经济产业，涉及到经济、文化等领域的很多行业，这些行业都有自身的行业特点，政府要包揽所有管理职能显然会力不从心，难以做到对整个旅游产业的全面管理。

另一方面，在我国，旅游业仍是一个新兴行业，相关法律法规不甚完善和健全，实践中的管理也没有强有力的法律支持。

人们对旅游管理部门的工作要求往往超出其职能范围，从而使旅游管理部门履行的行政职能与设定职能不相一致，旅游管理部门责任大、权力小。

因此，从内容、方式等方面重新认识、完善和建立行之有效的旅游行政管理体制乃是当务之急。

二、旅游发展战略中政府的角色定位与市场行为
从假设基点而言，政府认为旅游产品属于公共性资源范畴、市场存在垄断和失灵的可能性；从市场角度看，参与市场的主体均是理性行为体，政府职能应适当有限。

从基本特征而言，政府认为在坚持市场资源配置的基础作用下，强调通过政府的行政力量进行经济干预，可以实现旅游业和社会的可持续发展；市场强调发挥“看不见的手”在资源配置中的作用，强调市场主体的自由竞争，坚持政府的必要规制作用。

从国外发达国家的成功经验、中国旅游业的发展历史以及加入WTO旅游业的综合利益考虑，在我国确立起“政府主导型”旅游发展战略十分必要，但其前提是充分尊重市场经济规律，促进旅游市场竞争的规范化和法治化。

政府主导型旅游发展战略，旨在以市场作为资源配置的基础，充分发挥政府的主导能力，通过产业政策手段积极引导、规范旅游市场主体的行为，从而使旅游业生产要素的配置达到最优或是接近最优状态，实现旅游产业的健康、快速和可持续发展。

较之于市场主导型旅游发展战略主要依靠市场调节机制的推动，在价格、供求、竞争等市场机制作用下，实现旅游产业资源的整合配置，推动旅游产业内部的自行调节和自行均衡，政府主导型旅游发展战略，有利于国家整体旅游形象的宣传，有利于提高旅游服务质量，有利于促进国家旅游资源的协调发展，有利于解决就业和社会稳定以及实现社会公平，有利于建立旅游行业信用管理体系，治理旅游企业失信现象。

如前所述，在稳步推进“政府主导型”旅游发展战略的过程中，政府要充分尊重旅游市场本身的内在规律，实行规范化和法治化管理，兼顾效率与公平，一来规避政府管理中可能存在的信息不足或信息丢失现象，避免决策迟缓情况；二来凭借市场机制作用，促进旅游企业的自主创新；三来节约决策成本和社会成本，实现旅游资源的合理开发。

实际上，政府与市场作为配置资源的两种方式，两者的博弈关系是如何使旅游资源获得最为有效与合理的配置。

两种模式各有优势和不足，看似针锋相对，其实存在着不少共识：
第一，从资源配置角度而言，政府与市场并不存在根本性的对立行为，也不是对立关系。

一方存在是以另一方的“失灵”现象为参照点，客观上存在着补充对方弊端的可能。

实际上，两者可以在同一时间或同一发展阶段中共存，可以实现有效对接，这也是政府与市场两者合作的基础和关键。

第二，在旅游资源配置上，政府与市场的行为方式在时间上并不存在先后问题，选择何种模式为主取决于经济发展水平、市场化程度、旅游业发展速度以及国家的发展方针、政策的制定与落实情况。

事实上，并不存在哪种模式更为优越的问题，关键是要结合我国旅游业发展的实际情况来决定。

第三，“政府主导型”旅游战略更加强调在宏观层面和对社会公共福利的追求，而“市场主导型”旅游战略则更多强调政府在有限服务下的微观市场主体的自由竞争。

其实，两者在宏观和微观方面难以截然分开，在功能上也存在着重合现象。

第四，基于一定的假设基点，相对于政府失败论或是市场失灵论，其实旅游市场的运作更具有不确定性。

因此，“市场主导”不能没有“政府引导”，完全的“市场主导型”旅游战略并不适用于中国现实的旅游产业。

三、政府与市场博弈合作的基本思路
明确政府在我国旅游产业发展中的引导作用十分关键和必要。

旅游资源是社会公民共享的资源，具有公共性，而政府是提供公共产品的最优主体。

旅游业的资源配置主要依赖于市场，但市场的自由运作有时会出现失灵，公众的需求、产品开发条件等要素是随时改变的，这需要政府发挥宏观调控职能。

第一，法律法规建设方面。

市场经济在某种意义上就是法制经济，旅游市场发育越完善，越需要完备的法律法规的支持，以便更好地维持旅游市场秩序，保证旅游企业竞争的公平性和旅游消费者的合法权益。

第二，政府在不断完善基础性公共设施的前提下，要大力保障旅游基础设施的质量安全，杜绝安全隐患。

第三，有关国家形象的促销。

这是国家对旅游资源这一公共产品的推广，显然，只有政府才能作到充分地宣传和树立国家形象。

第四，政府应采取果断行为，努力避免或减少由于旅游企业的经营活动而造成的外部负面效应，对旅游消费提供积极的引导和约束，目前我国实施的“三大旅游黄金周”就是实例。

第五，从旅游资源的现状、旅游企业和公众的需求角度而言，只有政府，才能加快旅游行业的服务配套体系，特别是信息服务体系的建设。

旅游行政管理的基本内容，即是各级旅游行政管理机构的工作任务和管理范围。

在不同经济体制下，政府相关行政管理机构具有不同的工作重心和管理内容。

在计划经济体制下，各级旅游行政管理机构主要以对直属旅游企业的微观管理为主，采取直接干预方式，运用行政命令手段，给旅游企业下达指令性计划，并利用权力优势分红分物、审批项目，直接参与旅游企业的人、财、物和经营管理活动。

各级旅游行政管理机构作为旅游主管部门，既享有政策和法规的制定与发布权，又是占主导地位的国有资源的所有者和旅游经济活动的计划者、组织者，通过政府赋予的权力对企业实施全面广泛的控制，具有裁判员、教练员、运动员三位一体的角色身份。

在市场经济条件下，旅游企业与旅游行政管理机构解除了行政隶属关系，直接面对市场，成为自主经营、自负盈亏的独立法人。

各级旅游行政管理机构应当明确按照政企分开、简政放权、宏观管好、微观放开的基本原则，将管理范围从
原来的旅游系统内的直属企业扩大到各个部门、各个行业所有经营旅游业务的企业、单位和个人；管理重心应当从直接管理转向间接政策引导、市场监督、法律调控、信息咨询、关系协调和提供服务，扮演服务者角色。

现阶段，政府对旅游产业的调控主要是提供更为完备的法律支持和更加完善的公共服务体系，以增强我国旅游业的国际竞争力，通过税收、补贴等方式进行必要的政府干预，最终完善我国旅游产业的要素条件。

为此，应当遵循以下基本原则：一是尊重实际原则。

目前，我国旅游资源分布和开发存在着较为严重和明显的差异性与不均衡性，这意味着我国旅游项目的差异性和市场需求的多样性。

为此，应当遵循各地区旅游经济发展的实际，不能过分强调某一种发展模式，要根据不同的资源条件、市场需求和公众需要，来制定合适的旅游发展战略。

二是倡导和谐原则。

旅游业是一个开放性、综合性、联动性和影响性都很强的交叉产业。

发展旅游业要在科学发展观的指导下，无论在宏观层面还是微观层面上，都要坚持市场对资源的基础性配置作用，通过政府的有效指导和规范服务来实现旅游业的和谐发展。

政府引导和市场调节都是社会资源配置的基本途径，对旅游产业的发展也不例外，关键是能否各得其所。

政府应履行市场自身无法调节的行政职能，旅游市场的运作也应当遵循国家的宏观政策，并为之所用。

一直以来，政府作用和市场行为之间的关系都是一项复杂的决策选择，两者都非万能的。

我国的旅游产业尚处于欠发达阶段，寻求更为合适的发展途径——政府与市场的博弈合作应是一种值得探索的模式，至少可以认定的是：无论政府的作用多一些，还是市场的调节多一些，其目的和宗旨都是为了更为有效的、合理的配置旅游资源，实现我国旅游业的可持续发展。

（作者单位：漳州师范学院管理科学系、东北师范大学人文学院）。