(精)课件讲稿：深化国有企业改革,增强国有企业活力(最新)

（精）课件讲稿：深化国有企业改革，增强国有企业活力（最新）
要使国有企业进一步提高竞争能力，就要创新监管模式、治理模式、管理模式，而这三种模式的创新概括起来涉及两个层面的问题一一宏观监管以及企业自身的治理和管理。

国有企业深化改革的措施也要从上述两个维度来理解。

一、发展混合所有制经济
2013年11月，十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求积极发展混合所有制经济。

党的十九大报告也明确将发展混合所有制经济作为深化国有企业改革的一项重要内容。

大力发展混合所有制经济，是国有
企业改革的重大内容，也是发展的重要方向。

1.什么是混合所有制
混合所有制是指允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。

国有资本投资项目允许非国有资本参股。

允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。

简单地讲，混合所有制指的是不同性质的股权、不同性质的出资者共同出资组成的经济实体。

比如，国有企业、民营企业、外资企业共同组建的企业形式，就是混合
所有制企业。

不同类型的股权和出资者可以通过新组建的方式组建混合所有制企业，也可以通过对现有企业进行并购的方式进行组织混合所有制经济。

那么，对于组织的混合所有制经济，还可以采取员工持股的方式，形成资本所有者和劳动所有者的利益共同体。

资本所有者实际上是指财务资本的出资者，劳动者实际上是人力资本的出资者。

也就是说，对于现代企业，我们可以理解为人力资本和财务资本共同出资所组织的经济实体。

2.国有企业分类改革
进行混合所有制改革，首先要对国有企业进行分类。

现在，国有企业改革所依据的分类是2015年国资委、财政部、发改委联合发布的一个指导性文件一一《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》。

《意见》按照国有企业的功能，把国有企业分
为两大类：一类是公益类国有企业，另一类是商业类国有企业。

公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控。

什么叫提供公共产品和服务？哪些企业提供公共产品和服务？比如，水利设施企业、城市供水供气企业、城市公交和市政建设等方面的企业，都属于
公益类国有企业，因为它提供公共产品和服务，而不是单纯地以盈利为目的。

对于公益类国有企业，重点考核提供的公共产品和服务的保障能力。

也就是说，看你在多大程度上满足人民群众对公共产品和公共服务的需要。

当然，改革要发挥市场在资源配置中的作用，因此我们在考核提供公共产品和社会服务能力时，同样要引入市场机制，而不是单纯地用计划和指标。

商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。

商业类国有企业重点考核经营业绩的完成情况。

商业类国有企业的范围比较大一一在所有国有企业当中，除去公益类国有企业，剩下的都是商业类国有企业。

商业类国有企业通常可以分成三类：一是充分竞争行业和领域的商业类国有企业，比如，旅游行业的企业，饮食、餐饮服务类国有企业，宾馆、酒店类企业，等等；二是关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，比如，石油、石化、冶金、能源、交通，等等；三是自然垄断行业的商业类国有企业，比如，烟草专卖。

商业类国有企业以增强国有经济
活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。

放大国有资本功能，指的是用
相同类数量的国有资本，带动更多的民营资本和其他组织形式，推动国民经
济的发展。

对这一类国有企业，必须以实现国有资产保值增值为目标。

也就是说，首先要保证国有资产不流失，其次是保证国有资产能够取得更大的效益。

对该类企业进行监管时，更多的是采取市场化要求进行商业化运作，让它们独立自主，依法自主经营，优胜劣汰。

对这一类国有企业进行考核时，主要是考核其经营业绩指标的完成情况。

3•混合所有制的股权结构
什么是股权结构？它是指在企业主体中，不同类型的股权、股份所占的比例。

推
进国有企业混合所有制改革，是一个大的方向，也是国有企业改革的重要内容。

但是, 由于国有企业的类型不同，对国家安全、国计民生的重要程度不同，因此在进行混合所有制改革时，不能采取“一刀切”，而要采用对不同类型的国有企业设计不同的股权结构，因为不同的股权结构，决定了国有资本对经济的控制力。

根据国有企业的两大分类，以及商业类国有企业的三个具体分类，混合所有制的股权结构通常按照以下四个方面的类型来设计：
其一，涉及国家安全的少数国有企业和国有资本投资公司、国有资本运营公司，
采取国有独资形式。

这里说的采取国有独资形式是指百分之百由国家持股。

比如，核
工业、航空航天核心企业等，都涉及国家安全，对于这类企业，我们通常采取国有独资形式。

其二，涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业，保持国有绝对控股。

哪些是涉及国民经济命脉的重要行业和关键领域的国有企业？比如，装备制造业，交
通基础设施，石油、石化、天然气等能源企业，对于这类企业我们采取国有绝对控股。

什么是绝对控股？在股权结构上，如果持有51%以上的股权，通常情况下就认为是
绝对控股。

也就是说，要在出资额中占有一半以上的股权，这样才有控制这个企业的能力。

其三，涉及支柱产业和高新技术产业等行业的重要国有企业，保持国有相对控股。

比如，通讯行业、互联网行业等，这类企业既有国有企业，也有其它经济形式的企业，对于这类形式的国有企业可以采取相对控股。

相对控股和绝对控股的共同点是都能够
控制整个企业，不同点是绝对控股的国有股权要占51%以上，而相对控股可能低于51%，甚至低于40%，但是股权相对分散，国有企业仍然拥有控制力。

举个例子，某一个企业的国有股权只占40%，其它类型的股权占60%，从这点看我们并不能控制这个企业，但如果60%的股权分散在十个非民营投资者手中，平均每人持股比例
就只有6%左右，由于股权比较分散，尽管国有股权只持40%，我们是能够相对控制这个企业的。

其四，国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业，采取国有参股形式，或者国有资本可以全部退出。

哪类企业是国有资本不需要控制并可以由社会资本控股的国有企业？比如，充分竞争行业和领域的商业类国有企业，像我前面讲到的旅
游业、餐饮业、宾馆酒店业，这类国有企业混合所有制改革时，国有资本不需要控制并可以由社会资本控股。

不同的股权结构，决定了国有企业作为出资者对企业控制力的差别。

在上述四种类型的不同股权结构中，国有企业对混合所有制企业的控制力可以分为绝对控制、相对控制、有重大影响和没有重大影响。

什么情况下国有出资者对混合所有制企业能够绝对控制？就是采取独资形式或者持有51%以上的股权。

如果是持有50%以下的股权，但其它股权相对分散或者国有企业与其它股权达成协议，我们也有能力控制这个
企业的经营，这叫相对控制。

如果是持有20%以上的股权，这样虽然达不到相对控制的能力，但在董事会中有我们的席位，我们对企业的管理和治理仍然起着重要的影响作用，这种情况下，国有资本对这类混合所有制企业是具有重大影响的。

如果我们
持有的股权比例很低或者全部退出，那么我们对这类混合所有制企业就没有影响了。

4•混合所有制的作用
为什么《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以及党的十九大报告
中都强调要大力“发展混合所有制经济”？为什么混合所有制经济是国有企业改革的一项重要内容？主要是因为混合所有制经济的建立和运行能够起到以下四个方面的作用。

（1）有利于放大国有资本的功能
如果是百分之百国有独资的企业，那么在相同国有资本的情况下，对国民经济的影响和对国民经济的引导作用是比较小的。

如果通过混合所有制，我们持股50%、60%或者相对持股40%，这种情况下同样数量的国有资本就能够发挥更大的引导经济和调控经济的作用。

这是我们所讲的放大国有资本的功能。

（2）有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展
国有资本、民营资本、外资资本等不同的资本形式各有优势。

国有资本除了保证国有资产保值增值，还承担了更多的社会责任，对国民经济的发展起着重大作用。

国有资本和其它形式的资本结合，既能使国有资本保值增值的能力更强，也能使非国有资本通过混合所有制发挥更大的社会责任。

（3）真正做到“使市场在资源配置中起决定性作用”
为什么通过混合所有制改革，能够做到使市场在资源配置中起决定性作用？经济
体制改革以来，党中央提出一系列措施进行国有企业改革，主要是为了做到政企分开、政资分开，使出资者与经营者相分离，这些改革起到了很大作用。

但是，如果是百分
之百由国家持股，政府和企业之间很难完全做到政企分开和政资分开。

混合所有制改
革后，通过建立现代企业制度、董事会制度，按照各出资者的出资比例行使治理权，为发挥资源配置的市场机制提供了很好的条件。

比如，在一个混合所有制企业中，国
家持股占51%，民营和外资持股占49%，如果董事会由七个人组成，那么国有股有四名董事，其他的出资者是三名董事。

这种情况下，重大事项通过董事会表决，就避
免了可能会出现的政府利用行政权力直接干预企业决策和生产经营。

这时，市场配置
资源的作用就得到了很好的发挥。

（4 ）有利于党组织作用的充分发挥
与民营企业、外资企业相比，毫无疑问，在国有企业中党组织的作用是发挥得最好的，党员的先锋模范作用总体上来讲也是发挥得最好的。

通过混合所有制改革，把
国有企业中党建的好的经验和做法以及党组织参与重大决策的好的经验和方法推广到混合所有制企业，这样也有利于发挥党组织在各类企业中的作用。

二、以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制
国有企业改革除了发展混合所有制经济以外，从国家宏观监管的角度来讲，是由管资产逐渐转化为管资本。

1. “资产”与“资本”的区别
首先，看这张简单的资产负债表。

一个企业的总资产是1000万元，流动资产（周转期在一年以内的资产）是520万元，长期资产（周转期在一年以上的资产）是480 万元。

在1000万元总资产中，负债是400万元，所有者权益是600万元。

负债400 万是什么意思？这个企业1000万的总资产中，400万是通过欠债获得的，而举债的方式可能是到银行借钱，可能是欠供应商的货款，也可能表现为未支付的职工工资，还可能表现为未上缴的税金。

因此，在1000万总资产中，因为有400万负债，所
以归所有者所有的净资产为600万，这600万叫所有者权益。

也就是说，在1000 万总资产中，归出资者拥有的资产是600万。

国有企业改革，以管资产过渡到管资本是什么意思？以前，我们可能对1000万总资产实施直接管理。

实施混合所有制，进行国家宏观监管形式后，我们主要是对所出资的净资产、资本进行管理。

比如，出资者拥有净资产600万，假如国有资本占60%，那么在600万当中国有资本就占360万，也就是说，国有资产监管机构主要
是通过360万的国有资本来行使决策权和管理权，而不是直接去管理1000万的总资产。

这就是管“资产”和管“资本”的区别。

2•管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全
什么叫管好国有资本布局？进行混合所有制改革，要根据现有国有企业的不同特点、不同类型，设计不同的股权结构。

也就是说，要把资本按照不同的股权结构和出资额投入到不同的行业和不同的关键领域，通过这样的资本布局能够充分发挥国有资本的调控作用。

规范资本运作是什么？就是由直接管理变为通过出资额来行使出资者的权利，从而对企业进行治理和管理，通过这种方式来维护国有资本的安全，保证国有资本的保值增值。

3.强调的是“治理”，而不是“管理”
我们经常能听到几个词一一公司治理和公司管理、企业治理和企业管理。

“治
理”和“管理”是两个不同的概念，“治理”通常是讲出资者、经营者之间的权利分
配、责任分配以及约束激励机制构建。

“管理”主要是指企业的日常经营管理。

我们用这个图来简单地看一下，“治理”主要解决的问题包括三个。

一是确定公
司目标，也就是确定公司的战略和发展方向。

二是界定经理人员的权利和责任。

经理
人员是受托责任者，是受出资人的委托从事日常经营的，那么在这个过程中，经理人员拥有什么权利、应该承担什么责任，这是治理要解决的问题。

三是有效的监督,
“两权分离”的情况下，日常经营管理权交给了经理层，因此就要对经理人员进行有效监
督，使他按照出资者利益最大化要求进行决策和管理。

企业管理主要是解决两个方面的问题：一是经理人员行使决策权和控制权，二是公司经营管理。

为了解决好“治理”和“管理”的关系，出资者要发挥的是出资者治理的作用，而不是直接参与日常的管理。

在这个问题上，必须注意以下三个方面。

其一，依法履行出资人权责。

依法履行出资人的权利要把握两点：一是出资者必须按照法律，搞清楚哪些权利是属于出资人的，哪些权利是属于经理层的。

比如，确
定董事会成员是出资人的权利，而日常经营管理就不是出资人的权利。

二是要区分出资人权责和政府公共管理职责。

政府担负着公共管理职责，那么，政府担任公共管理的职责和作为出资者来管理企业的职责是必须要分开的。

其二，科学界定国有资本所有权和资产经营权边界。

对于混合所有制来讲，国有资本的所有权与企业作为法人实体的资产经营权是要严格分开的。

举个例子，在经理
层的任命、考核和薪酬管理上，以往存在的普遍现象是国有资产监管机构直接任命、考核经理人员以及直接决定经理人员的薪酬；进行混合所有制改革后，则是通过董事会来任命、考核经理层以及进行薪酬管理制定，而不是国有资产监督机构直接去做这
些事情。

再比如，中央企业中子企业的分红方案和激励方案。

在中央企业中，子企业
的分红方案要经过股东大会的同意，国有企业是通过在子公司中拥有的股权行使权利的，不是由国有资产监督管理机构直接决定分红方案，这是要通过公司治理机制去做的。

其三，建立监管权力清单和责任清单。

对于“依法履行出资人权责”和“科学界定国有资本所有权和资产经营权边界”这两点，从道理上看并不难理解，但在实际运
营过程中要区分得很清楚却是十分困难的。

现在，国有资产监管机构也在逐渐建立权
力清单和责任清单，通过清单的形式区分，更便于实际中的操作。

2017年5月，国
务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，其中列举了精简的国资监管事项，共43项。

这个做法是一个很好的开端。

三、完善企业内部控制机制
《企业内部控制基本规范》对企业内部控制进行了严格的定义，指出“内部控制，是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程”。

那么，企业内部控制主要实现哪些目标？一是经营管理合法合规，所有的经营和管理
必须符合国家法律和法规的规定，不能违法违纪；二是资产安全，企业经营中要保护资产的安全；三是财务报告及相关信息真实完整，企业对外报送的所有数据报告必须是真实可靠的，
要接受出资者、国家有关部门、社会公众的监督；四是提高经营效率和效果，要不断提高办事效率，提高经济效果；五是促进企业实现发展战略，做到可持续发展。

建立一套良好的内部控制机制，实现这五个目标，国有企业的竞争优势就能得到大大提升。

目前，关于内部控制机制的文件规范比较多，也比较健全。

当然，我们在以制度化的形式设置机制时，不能简单地把有关文件制度的要求直接作为企业的制度和文件，而是应该按照现有文件制度的要求，根据企业自身的经营特点和管理要求，制定切实可行的企业内部控制机制。

1.环境建设
在建立国有企业控制机制时，首先要进行环境建设，对企业的内部环境进行评估。

将企业内部环境分成两大类，再对这两大类环境的具体内容进行分析，这样才能有的放矢地优化环境，服务于内部控制机制的建设。

首先，我将内部环境分为“针对机构的环境”和“针对人的环境”。

那么，对于经济组织机构来讲，哪些属于环境因素？一是治理结构，不同的治理结构决定了公司控制方式的不同；二是机构设置；三是权责分配；四是人力资源政策。

这是针对机构的环境方面。

那么，机构是由人组成的，针对人的环境包括哪些因素？一是员工胜任
能力，每一个岗位上的员工能不能胜任其本职工作；二是管理哲学与经营理念，企业
的领导层管理企业的方式以及经营的理念也决定了这个企业的管控方式;
三是员工道德价值观，道德价值观包括企业文化的形式以及员工对某一事物的看法。

我们对企业环境进行分类就会发现，第一类环境是相对稳定的环境。

相对稳定的环境是指在一定时间内不会改变的。

比如，英美法系的国家是董事会一元治理结构，大陆法系的国家是董事会、监事会二元治理结构，这个结构是相对稳定的。

再有，我们现在面临的问题是如何加强党组织在国有企业以及混合所有制中的作用，这个大环
境是相对稳定的，对于这样的环境，我们要做的不是去改造它，而是要适应它。

第二类环境是可重构环境，包括机构设置、权责分配、人力资源政策、员工胜任能力。

比如，我们可以通过修改公司章程、修改董事会议事规则等方式来使权责分配更加合理。

再比如，公司某些岗位存在着不胜任的员工，可以通过培训和调换的方式来解决。

第三类环境包括管理哲学与经营理念、员工道德价值观，这类环境虽然也可以改变，但不是一两天就可以改变的。

比如，要改变员工的价值观，可能要有一个循序诱导的过程，而不是说变就马上能变的。

因此，对于不同的环境，应该采取相应的措施。

其一，对于相对稳定的环境，应该采取环
境主导的方式。

也就是说，对这类环境，我们不是去改造它，而是要符合环
境的要求。

其二，对于可重构环境，应该采取优化环境的方式。

其三，对于渐变环境, 应该采取环境诱导的方式。

也就是说，要按照企业发展战略目标的要求，进行循序诱导，慢慢使环境得到不断优化。

关于公司治理机制完善中的环境建设，我想着重谈以下几个方面。

（1）关于治理结构
①股东大会、董事会、经理层的权利划分
企业对外投资需要进行投资抉择，按照法律要求，有的决策需要一半以上股东通过，有的需要2/3股权以上股东通过。

当然，不同的企业要进行详细的划分。

尽管
《中华人民共和国公司法》及相关法律有原则性的规定，但不同规模的企业也应该制
定适合自己的措施。

比如，对于一个规模比较小的企业来说，1000万的投资可能就要上股东大会了，而对于拥有几千亿资产的企业来说，1000万的投资可能只要经理层的同意就可以。

这是权利划分的问题。

②加强董事会建设，提高董事会规范运作水平
前面讲到，我们一方面要进行混合所有制改革，另一方面还要建立现代企业制度，实行股东大会、董事会、经理层的分权。

实际上，在公司治理中，董事会建设至关重要。

关于董事会建设，我想强调以下几点：
一是董事会的独立性问题。

董事会的独立性包含两层含义：其一，独立于股东；其二，独立于经理层。

尽管董事会中除独立董事、外部董事以外，其他董事是由各出资者协商来确定
的，但是组建董事会后，就不能仅仅只代表各自股东的意志，而是要站在公司整体发展的角度做决策。

独立董事机制主要就是为了保证董事会的独立性。

为什么要独立于经理层？董事会赋有选拔经理层、对经理层进行业绩考核、监督经理层的作用，如果董事会成员和经理层高度重合，那么董事会的独立性就没有了，这样一来，董事会决策、监管的权威性也会大打折扣。

二是董事的知识和经验。

董事会成员要担负起董事会应有的责任，全体董事要有相应的知识。

此外，董事会中也涉及知识结构的问题，比如，有的董事具有专业知识，有的董事具有法律知识，有的董事具有财会知识，彼此通过知识搭配来发挥作用。

当然，要使董事会高效运行，董事会成员不仅要有知识，还要有经验，只有拥有知识和经验，最后才能够转化为决策、管控的能力。

三是专业委员会的设置及权力配置。

董事会是决策机构，但为了保证董事会决策的科学性和监管的力度，董事会下面通常要设置若干个委员会。

比如，战略委员会、提名委员会、薪酬委员会、审计委员会，等等。

委员会的作用就是，对于需要由董事。