行政审批制度改革——政府从管制走向服务(张康之)

一、我国行政审批制度的历史定位

中国的理论界，存在着一种思

维惯性：在党的十一届三中全

会以前，把一切前进路上存在的问题都归结到解放前；在这之后，则把一切不合理的东西都归于计划经济。在行政审批制度改革的过程中，我们常常看到一些理论探讨文章把行政审批制度与计划经济联系在一起，把行政审批制度看作为计划经济的产物。这种看法是不合历史事实的，行政审批制度其实是在计划经济向市场经济转轨的过程中出现的，在计划经济条件下有行政审批，但很难说已经形成了一个行政审批制度，行政审批作为一种制度出现，是改革开放的结果。现在对行政审批制度进行改革，实际上是要对改革开放过程中出现的问题进行调整。认识到这一点很重要。因为，如果把行政审批制度看作为计划经济条件下的产物，势必会对它持更多的否定态度，如果认识到它是在建立社会主义市场经济过程中产生的，就会对它作出认真的分析，搞清应当否定的和应当肯定的因素。

从实际的历史过程来看，行政审批是在计划经济解体过程中出现的。在计划经济条件下，为了实现有计划、按比例、高速

度的发展，政府主要是通过行政命令和行

政指导的方式参与经济活动和实现社会管

制。或者说，直接的行政命令和行政指导是

政府经营经济和管理社会的基本手段，只

有在极少数的领域、部门和事务上，才运用

行政审批的手段，而且随意性也很大，很难

说计划经济条件下有着一整套行政审批制

度。当然，在计划经济条件下，也存在着行

政审批，但就其规模和程度来说，都是极其

微弱的。改革开放之后，随着计划经济的解

体，行政命令和行政指导的社会管制方式

越来越不适应社会政治经济的发展需要，

转而出现了行政审批制度。也就是说，在从

计划经济向市场经济转型的过程中，直接

的行政命令、行政指导等手段开始弱化，代

之而起的是行政审批行为的大量出现。在

我国，是在改革开放的"#年中才建立起了

庞大的行政审批制度。正是在从计划经济

向市场经济转轨的过程中，我国政府才通

过建立行政审批制度进行社会管理，使行

政审批作为一项制度建立了起来，以致于

全部经济活动和一切基本的、普遍的社会

活动都被纳入到了行政审批的作用范围。

严格说来，行政审批是属于政府干预

市场经济的一项制度，在一切实行市场经

济的国家中，都存在着一整套行政审批制

度。但是，由于我国的行政审批制度是在行

政命令和行政指导逐渐退缩的过程中建立

起来的，在设置这项制度的过程中，一直存

在着指导思想不明确的问题，在很大程度

上，是作为行政命令、行政指导退缩时政府

实施社会管制的权宜性措施提出来的。随

着市场经济的发展，这种出于社会管制需

要的行政审批制度尽管在形式上与西方发

达国家的行政审批制度有着许多相似的方

面，而在实际上却不能够适应市场经济的

要求，而且，由于这项制度在原初的意义上

是从属于政府管制的理念，所以迅速膨胀

到压垮社会的规模，特别是其中所包含着

的管制理念，日益暴露出各种各样的弊

端。

同样，在我国的行政审批制度中，也一

直包含着计划经济和市场经济两种理念的

冲突。因为它出现的历史前提就是计划经

济和市场经济此消彼长的过程，是带着计

划经济的理念去满足市场经济的要求而折

衷出了行政审批制度。应当把我国的行政

审批制度看作是社会、经济和政治转型过

程中的制度安排。随着改革开放的深入，在

操作层面上的制度安排又提出了新的要

求，即要求建立与社会主义市场经济相适

应的政府模式。这样一来，也必然会指向行

政审批制度，即消除行政审批制度中的计

划经济成份。也就是说，通过行政审批制度

的改革，彻底清除计划经济的社会管制理

在

行政审批制度改革：

政府从管制走向服务

!张康之

（中国人民大学行政学系教授，博士生导师/国务院行政审批制度改革专家委员

中国北京0##12"）

〔提要〕当前，我国正在进行行政审批制度改革，这项改革实际上是对社会主义市场经济建设过程中出现的问题进行革除创新的工程。在一定程度上，行政审批制度是我国的一项独特制度，它产生于从计划经济向市场经济转轨的过程中，随着社会主义市场经济建设的深入，已经表现出许多不适应的方面。行政审批制度改革应当分三个阶段进行，即以法律、法规为标准、依据公共利益为标准和依据创建服务型政府的目标追求为导向而进行三个阶段的改革。只有朝着创建服务型政府的目标推进行政审批制度改革，才会避免低水平重复的局面。

〔关键词〕行政审批制度改革服务型政府

〔中图分类号〕+#3〔文献标识码〕)〔文章编号〕0##452!"4〔"##3〕#45##!"5#!

念。

作为政府社会管制的必要手段的行政审批制度也是管理型政府通行的管理制度。实际上，一切管理型政府都必然会借助于行政审批制度这一管制手段实施社会管理。管理型政府虽然有两种形式：一种是与政府干预型市场经济相联系的；另一种是计划经济相联系在一起的。但是，计划经济所代表的管理型政府由于管理的僵化而在实践中出现了困难，所以近一段时间以来，与政府干预型市场经济相联系的管理型政府模式得到了普遍认同。在中国的政府改革中，为了向政府干预型市场经济靠拢，行政审批制度中所存在的一些计划经济理念必须得到根除，行政审批制度改革就反映了确立与政府干预型市场经济相适应的行政审批制度。

二、作为制度的行政审批

从“行政审批制度改革”这个提法来看，它的指导思想是“改革”，而不是“废止”。成熟的市场经济需要行政审批制度与之相伴。因为，市场经济条件下，行政审批制度本身就是政府与市场、与社会沟通的桥梁，是政府干预市场经济和管理社会的必要手段。现代市场经济在客观上要求政府通过行政审批去承担调节市场和管理社会的责任。所以，当前正在进行的行政审批制度改革是一项从社会主义市场经济的需要出发，对既有的行政审批制度进行梳理，发现其积极的、可取的方面并加以完善，祛除那些不适应市场经济发展的方面。在上个世纪的’$年代，特别是党的第十四次代表大会明确了社会主义市场经济建设的发展方向之后，我国政府一直按照市场经济的要求对行政审批制度进行调整，但效果总是不甚明显，以至于到了新的世纪，特别是加入()*之后，行政审批制度的改革就不得不被提到了明显的地位上来。

如上所说，行政审批是现代政府干预市场经济和管理社会的普遍形式，在西方国家，也有行政审批制度，只要存在着政府对市场的干预和对社会的管理，就会有行政审批制度。也就是说，政府谋求对经济干预和对社会管理规范化的愿望必然会在程序上固定化为行政审批。

但是，在西方国家，人们往往不承认存在着一个行政审批制度，或者说，在理论上不愿意承认有一个行政审批制度。在西方

国家，行政审批作为政府干预经济和管理

社会的手段一直受到严格的限制，甚至在

许多人的观念中，行政审批仅仅是一种行

政许可方式或手段，而不被看作为一项制

度。因为，那些被纳入到行政审批范围内的

因素往往被看作为相对于市场制度和交易

原则的外部性问题，而且，从西方各种通过

制度方式解决社会问题的方案中可以看

出，努力探索外部性问题内部化的途径是

一个永恒的追求目标。比如，对环境污染源

的控制，如果由政府作出，除了监管之外，

进行行政审批就是一个必要的控制手段。

对污染源的立项等进行行政审批本身就意

味着这些立项是制度无法涵盖的外部性问

题。然而，这个外部性问题可以内部化，即

可以通过一项制度安排而使行政审批变得

不必要。那就是实施排污权交易制度。政府

只要作出这项制度安排，实施排污总量控

制，至于具体的某个企业怎样排污以及排

污数量怎样，都可以自行地通过交易活动

来加以解决。

所以说，西方国家往往把行政审批被

作为制度的补充措施，认为行政审批是解

决外部性问题的必要手段，一旦找到外部

性问题内部化的途径，就应当放弃行政审

批。当然，在行政法中，也会使用“行政许可

制度”这样的概念，但这个所谓“制度”并不

是经济学中所讲的制度。因为，行政审批制

度本身就是以外在于市场经济的形式来为

市场经济提供支持的，而不是那种与市场

经济运行机制有着同样的作用方向的制

度。至多，行政审批只能被看作为一项法律

制度，而不是一种经济制度。

一般说来，法律制度条件下的行为是

受到约束和限制的，而制度本身是不允许

有任何约束和限制的，而行政审批制度本

身就是一项受到约束和限制的设置。从法

制原则来看，行政审批也很难说是一项制

度。在西方国家，行政审批无论是否被称作

为制度，而在事实上，是作为政府干预经济

和管理社会的方式、方法，是一种手段。因

为，制度是这样一种设置，它对特定领域中

的行为加以规范，进行约束和限制，而它自

身却不受任何约束和限制。制度可以作出

调整，可以进行改革，可以改变，但却无法

进行约束和限制。凡是受到约束和限制的

东西，都不能被看作为制度，在实质上，它

只是措施、手段等。在西方国家，行政审批

就是这样的措施和手段，即政府干预经济

和管理社会的措施和手段，约束和限制市

场经济中的外部性行为，同时又时时受到

立法部门、司法部门和政府自身的监督、审

查和省察，是存在于政府中的一种即约束、

限制又受约束、限制的设置。

在我国，制度的含义与西方是不同的，

特别是在改革开放的特定条件下，政府的

政策和行为，都是政治制度的组成部分。所

以，行政审批在社会主义市场经济确立的

过程中，是作为一项制度而存在的。

三、作为利益平衡机

制的行政审批制度

行政审批制度的出现，是由于社会利

益结构不平衡而提出的要求，即由于利益

分化，造成了利益分配的不合理，而且这种

利益分配的不合理状况已经被明确地意识

到，已经成为一个社会问题，而政府直接的

行政命令和行政指导在解决这些问题时又

无法发挥主导作用的时候，就不得不谋求

行政审批的手段来加以调整。只要存在着

利益分配不均衡的问题，行政审批就有着

存在的基础。我国行政审批制度的出现正

是这样，在计划经济条件下，整个社会的利

益处于一体化的状况，没有公共利益和私

人利益的区分，人们的利益意识属于一种

单一的国家利益取向。利益不分化的情况，

决定了利益冲突和利益矛盾都处于极小化

的状态下，所以，并不需要专门的利益平衡

机制来发挥作用。事实上，在计划经济条件

下，政府代表着全社会的利益，而全社会又

有着共同的利益，如果存在着利益矛盾和

利益冲突的问题的话，也主要是在个人的

层面上，在社会的层面上，没有利益集团和

利益阶层，因而就没有利益冲突和利益矛

盾。所以，在政府内部存在着的行政命令和

行政指导对于全社会也有着普遍适用的意

义。只是在一些解决社会成员个人之间利

益关系问题的制度设置中，才存在着一些

行政审批的措施。

从行政审批出现的总的历史背景来

看，市场经济在几百年现实行进的过程中

不断展示出市场原则和利益驱动机制对于

社会健全的不充分性，它需要政府管理机

制的介入。但是，政府管理以行政审批的形

式出现时，一直体现着限制和规约的理

念。其中，基本的出发点是社会的利益平

衡，试图通过行政审批的许可与不许可在

不同的利益集团和利益阶层之间寻求平衡

点。这个利益平衡点无疑是公共利益，但它