城市建设与发展

〔文章编号〕　1002-2031(2006)07-0028-04

北京城市职能发展演变研究

戚本超　周　达

〔摘　要〕　在研究北京建国以后城市职能发展演变轨迹基础上,提出应正确解读建国初期将北京定位为全国的经济中心的城市职能;正确解读北京不是全国经济中心但还是要大力发展首都城市经济的命题;正确解读首都国际交往中心和经济管理中心的城市职能,抓住机遇,加快产业升级,促进北京的新发展。

〔关键词〕　经济中心;城市职能;定位;职能演变;北京〔中图分类号〕　F29;C912181 〔文献标识码〕　B

〔作者简介〕　戚本超,北京市社会科学院副院长,研究员;周达,中国人民大学国民经济系博士研究生。

〔收稿日期〕　2006-09-18〔修回日期〕　2006-09-25

城市职能是城市在国家或一定区域的政治、经济、文化生活等领域中所发挥的作用和承担的分工。一般说来,城市的这些活动由两部分组成:一是为本城市需要服务的活动,称为非基本活动,也就是城市的非基本职能;二是为本城市以外的需要服务的活动,它是城市得以发展的基础,称为基本活动,也就是城市的基本职能。探索和把握城市在国家的政治、经济、社会、文化生活中应发挥的作用和承担的分工,妥善解决城市基本职能与非基本职能的矛盾的过程,就是城市职能发展演变的过程。研究城市职能的演变轨迹,有助于科学制定和执行好城市的发展规划。研究北京的城市职能演变,将有助于我们执行好中央关于北京市建设与发展的总体要求,有助于我们落实好《北京城市总体规划(2004—2020)》。

一

　建国后北京城市职能发展演变

的两个阶段

建国以后,北京市作为新中国的首都,其城市职能发展演变过程主要经历了两个阶段:一个阶段是20世纪50年代到70年代末80年代初,这个阶段

的北京的城市职能强调的是三个中心,即国家的政治中心、经济中心、文化中心;第二个阶段是上个世纪80年代到现在,这个阶段北京的城市职能强调的是政治中心这个核心职能,同时不断丰富围绕政治中心的其它基本职能。

1120世纪50年代到70年代间北京城市职能

的发展演变

建国初期国内经济非常落后,人民生活水平不

　总第135期

城市问题2006年第7期　

高。在国际方面,帝国主义想尽各种办法封锁新中国,实行所谓“制裁”和“禁运”,要把刚刚诞生的社会主义新中国扼杀在摇蓝中。在新中国成立不到一年的1950年6月,以美国为首的所谓“联合国军”发动了侵朝战争。为应对此种局面,刚刚成立的新中国在战争的废墟上集中全国的人力、财力、物力和军力进行了保家卫国的抗美援朝战争。在那个特殊的时期,全力发展经济是全国的大局,也是每个城市的头等大事。正如毛主席说的那样:“新中国的成立并没有完全解决中国的独立自主的问题,只有待经济上获得了广大的发展,由落后的农业国变成了先进的工业国,才算最后地解决了这个问题。”彭真同志在北京市第二届各届人民代表会议上的开幕词中也讲到:“今后,我们北京市全体人民最中心的和决定一切的任务,仍然是继续恢复与发展生产,如果没有生产的恢复与发展,革命也将因此失掉其最根本的意义。只有发展生产和经济,才能解决北京市的失业问题,才能逐渐改善北京市人民的生活,才能发展市政建设和文化教育事业,一定要把北京发展成为经济繁荣的人民的首都。”正是基于上述特殊的历史背景和历史条件,建国初期,北京由消费型城市转变为生产型城市,经济工作成为压倒一切的中心工作。

与此相适应的是北京市城市职能的定位也逐渐清晰了,北京要建设成为全国的政治中心、文化中心、经济中心。北京市1953年提出了《改建扩建北京市规划草案的要点》,1954年在《改建扩建北京市规划草案的要点》基础上根据中央的意见进行了修改。规划基本原则包括:以全市的中心区作为中央首脑机关所在地,使其成为全国人民向往的中心;首都应该成为我国政治、经济、文化的中心,特别是要成为我国强大的工业基地和科学技术的中心;北京缺乏必要的水源,气候干燥,又多风沙,要有步骤地改变这种自然条件,为工业发展创造有利条件。在这个时期,大多数同志认为建设经济中心就是大力发展工业。在那个时期把北京建设成为国家的经济中心这一决策并没有问题,但是把这里的“建设经济中心”理解成建设“工业中心”,甚或建设“重化工业中心”,就显偏颇了,也产生了一些后来难以解决的问题。

为了丰富和深化《改建扩建北京市规划草案的要点》的内容并将其中的许多规划设想更加具体化,1957年春拟定了《北京城市建设总体规划初步方案》。这个初步方案在规划指导思想、城市性质、城市规模等方面与1953年的规划草案是基本一致的。但是也有一个重要的变化,就是在工业发展方面提出了“控制市区,发展远郊”的方针。这实际上是对北京市大规模发展工业,特别是发展重化工业对北京产生负面影响的反思和纠正。但疑憾的是,这之后由于众所周知的原因,北京市的城市职能再没有根据变化的情况和经验教训进行及时的调整。1973年《北京地区总体规划方案》和《北京市区总体规划方案》试图对1957年的方案在已有经验总结的基础上进行修订,但最终也被搁置起来未予讨论。

2120世纪80年代以来北京城市职能的发展

把北京的城市职能定位于国家的政治中心、文化中心、经济中心,对北京的建设与发展起到了巨大推动作用。但也由此产生了由于工业耗能、耗水量大,致使北京市的经济增长同北京资源环境承载能力不相匹配的严重问题。北京是一个严重缺水缺能源的城市,长期地大规模地发展工业,已造成了北京市环境的严重污染。这使得北京不能再承担国家经济中心的职能,并且长期强调首都全国经济中心的职能,也造成了对北京政治、文化中心职能的挤压,进而限制了首都政治、文化中心职能作用的发挥。

改革开放以来,党中央、国务院一直关注和指导着北京市的城市职能定位。1980年中共中央书记处根据首都的特点,总结建国三十多年来首都建设的经验,对首都建设方针提出了四项指示,即要把北京建成全中国全世界社会秩序、社会治安、社会风气和道德风尚最好的城市;要把北京建成全国环境最清洁、最卫生、最优美的第一流城市,也是世界上比较好的城市;要把北京建成全国科学、文化、技术最发达,教育程度最高的第一流城市,并且在世界上也是文化最发达的城市之一;要使北京经济上不断繁荣,人民生活方便、安定。中共中央书记处的这四项指示第一次明确指出经济中心不再是首都北京的城市职能。1982年的《北京城市建设总体规划方案》突出明确了北京城市的基本职能是国家的政治工作中心和文化中心,强调经济发展要适应和服从城市性质的要求,积极发展适合首都特点的经济,提出“工业要着重发展电子、光学、仪器仪表等能耗低、用水省、占地少、运量小、不污染的行业”;原有工业要“积极治理污染,降低能耗和水耗”[1];“按照现代化城市的要求,认真进行能源结构的调整”;“依照经济建设、城市建设和生态环境建设同步的原则”,“有计划、有步骤地调整城乡布局”[2];对文物古迹和革命文物扩大保护范围,不但要保护古建筑本身,