地方政府融资平台贷款风险分析与思考

地方政府融资平台贷款风险分析与思考

党均章王庆华

地方政府融资平台贷款风险分析不能仅仅着眼于单纯的地方政府和企业层面，而应首先从更宏观的视野来考察中国地方政府乃至中国政府的总体负债水平，在此基础上，再来考察地方政府和融资平台的关系、融资平台之间的关系、融资平台自身，从而确定地方政府融资平台贷款的风险特征，提出解决之道。

地方政府融资平台贷款现状地方政府融资平台主要是指，地方政府为解决当地公共设施项目建设资金而专门设立用来融资的公司，包括不同类型的城市建设投资、城建开发、城建资产经营公司。这类公司，由政府划拨土地、股权、规费等资产，以便从资产和现金流上达到融资标准，以财政补贴作为还款承诺，以实现融资目的，并把资金运用于市政建设、公共事业等项目。

中国目前由于受到法律等制约，地方政府要解决财政资金短缺只能向银行借款，因此融资平台是有效的融资载体。这种由地方政府组建的公司投资项目大体可分为三类：

第一类项目完全没有经营性收入，如城市道路和桥梁，城市广场，公共文化、娱乐、体育设施等。

第二类项目有部分经营性收入，但不能完全自负盈亏。

第三类项目有经营性收入可以自负盈亏，只有项目资本金靠财政来投入，如开发新区、建设高速公路以及城市供水、供电、供热、供气等。

第三类项目可以用项目建成后产生的收益来偿还银行贷款的本息，而第一类、第二

类项目由于自身没有偿还贷款的能力，完全或部分需要依靠当地政府财力来偿还银行贷款，这正是其贷款风险所在。

根据相关部门统计，截至2009年6月末，全国各省、区、直辖市合计设立8221家平台公司，其中县级平台为4907家。2009年末，地方政府融资平台贷款余额(不含票据)约为7.2万亿元，约占贷款总额的18%。

2009年净新增约3.8万亿元，其中，县(市)级融资平台占地方融资平台新增贷款总量的75%。预计2010年和2011年后续贷款约为2万～3万亿元，2011年底将达到约10万亿元。

总体来看，当前地方政府融资平台贷款具有如下特征:商业银行成为融资平台贷款的主角。2009年以前，国家开发银行为地方融资平台贷款的主角，但自2009年始，商业银行成为融资平台贷款的主角，目前融资平台贷款中，国家开发银行约2万亿元，四大行总计约2万亿元，股份制银行约8000亿元左右，城商行约2.2万亿元，全国农村合作金融机构为2046亿元。

因此，目前对地方政府融资平台贷款已经由国开行一行独大变为四大行、国开行以及地方金融机构三足鼎立的局面。地方金融机构成为县(市)级融资平台的贷款主体。由于四大行、国开行以及股份制银行对县(市)级融资平台的审核标准较严，因此，县(市)级融资平台的贷款来源主要依赖农村合作机构、城商行。依据广东银监局不完全统计，在该省农联社2009年发放的地方融资平台贷款中，有超过65%是投向财力最薄弱的市县级投融资平台。城商行由于与地方政府的特殊关系，融资平台贷款占其总贷款的比重一直较高。融资平台贷款主要集中在发达地区和省级融资平台。根据估计，发达地区贷款约占总额的60%，省市级融资平台贷款约占总额的70%～80%，即使是县级融资平台也主要集中在发达地区。

融资平台贷款主要依靠第二还款来源。融资平台贷款中，约30%～40%的贷款项目能够依靠自身现金流偿还贷款本息。大约60%～70%的贷款需要土地开发权、地方政府财政安排等第二还款来源的安排。据国开行对其融资平台贷款的摸排，50%以上还款来源都依赖财政支持。项目资本金普遍不足，一定量的贷款被地方政府用作项目资本金。

地方政府融资平台结构分析地方政府融资平台模式分析

上海模式。上海模式的核心是通过建立一个全面接管地方所属资产的投资公司(如上海市城市建设投资开发总公司，简称上海城投公司),履行地方政府的融资和投资事务。这个公司的主要职能是以所拥有的资产做抵押，向金融机构借贷，为一般性的无特定项目现金流支持的公共基础设施的投资和维护进行融资；同时，这个公司也应当是省属资产证券化的主体，向社会发行企业债，其性质类似于发达国家地方政府的一般责任债券。此外，该平台不宜直接参与具体项目的投资建设，而应当组建以项目为核心的公用事业公司。平台通过控股这些公用事业公司参与到具体项目的融资、投资和经营中去。组建以项目为核心的公用事业公司的原因主要是许多的公共基础设施项目在未来存在持续的现金流，存在持续现金流的项目为公私合作提供了基础，从而最大可能地调动社会资源为公共基础设施项目融资。

重庆模式。重庆模式的核心是以项目为核心组建公用事业公司。从2002年开始，重庆市按一体化职能统筹合理划分配置维系国计民生领域及战略性领域的国有资产，整合各类分散资源，逐步组建了渝富、城投、地产、高发、开投、交旅、水投、水务八大政府性投资集团(“八大投”)。通过近7年的努力，基本建成了基础设施和公益设施建设融资平台和工商产业、企业融资平台，实现了由单一生产经营向生产经营与资本经营并重的转型，完成了基础设施建设和重大国计民生领域职能的合理划转及资产配置，充分发挥了国有资本保障民生和成为地方政府调控工具的职能。

目前，大多省份都借鉴了重庆模式，如河北、湖北、山东等省。

天津模式。与上海市的投融资平台类似,天津于2004年11月正式对外挂牌成立了天津城市基础设施建设投资集团有限公司(天津城投)。作为一家国有资产授权经营的大型国有独资集团公司,天津城投更重要的意义在于成为一个负债主体。它最主要的融资功能是以城市基础设施和土地增值收益作为还贷保证,成为一个承贷主体,从而克服《预算法》对地方政府负债的限制。

除此之外,我国的其他一些地方政府融资平台也各具特色,如浙江省铁路投资集团有限公司独特的“浙铁模式”。浙铁主要通过银行贷款和发行中期票据进行融资,通过发展辅业来补贴铁路主业,同时还利用其控制的上市公司直接在资本市场上进行权益融资。

地方政府融资平台的运行结构分析从融资平台与地方政府的关系看，地方政府融资平台形式多样，有的为单纯的融资平台，有的集融资、投资于一身。对于单纯的融资平台，其运行机制如下：

由国资委全资控股，由政府与金融机构谈判，明确贷款银行、金额、期限等，由所在地同级人大常委会批准后进入贷款实际操作。融资平台提出贷款申请，政府主管领导批准同意贷款后，由发改委向融资平台下达贷款通知，融资平台取得贷款后，于当天转账到财政指定账户，财政局将贷款本息偿还纳入年度预算。政府完全主导了该类融资平台的运行。

目前，大多数的融资平台集投融资功能于一身，其运行机制如下：

成立一家由国资委完全控股的母公司，将其打造成融资总平台、项目总业主、土地总储备。在财政主管部门的授权下，全盘经营管理辖内国有经营性资产。该平台利用国有资产向子公司进行投资，收取国有资产经营收益，为子公司融资，收取资金