《央行作为最后贷款人的制度研究》-F.Y.D

《央行作为最后贷款人的制度研究-以道德风险防范为视角》

第一章央行作为最后贷款人制度的道德风险分析

最后贷款人制度是世界各国为了保障金融体系的稳健运行而采取的最通用的方法之一。但与其他的金融安全措施一样，最后贷款人对银行体系的救助和保护会诱致道德风险。因此，考察最后贷款人的制度价值及其诱致的道德风险，探寻如何权衡系统性风险与道德风险，降低制度成本，提高制度效率就成为研究最后贷款人的核心问题。本章对最后贷款人制度的源起、央行提供最后贷款人的必要性及其产生的道德风险，以及克服道德风险的进路进行了阐述。

第一节央行作为最后贷款人制度的

功能评价

一、最后贷款人制度演进的历史考察

央行作为最后贷款人始于18世纪末的英国，是为了应对频繁的银行体系危机而出现的，19世纪在英国和美国得到应用和系统发展。从历史上看，央行并不是从诞生时就承担了最后贷款人职能，但是20世纪以后成立的中央银行通常在成立之时就被赋予了这一职能，最后贷款人职能成为现代中央银行的重要特征。那么，作为国家为了防范金融危机和维护国家安全强制性的制度供给，人们是怎样认识到这一职能价值，央行又是怎样接受并建立起一套理性的规则去执行它等问题成为我们考察央行最后贷款人职能的进路。

（一）英国央行最后贷款人职能的源起

1825年，由于英国银行业向南美国家发放的大量贷款得不到偿还，10%以上的银行无法抵御挤兑而被迫关闭。作为私人股份制性质的英格兰银行不愿意发放以政府债券为抵押的贷款，市场恐慌迅速蔓延，金融危机达到高峰。12月13日傍晚，股份银行业的先驱托马斯•乔普林（Thomas Joplin）在报纸奥布莱恩《Courier》上发表文章，呼吁英格兰银行改变政策，增加银行证券的发行，以弥补市场流动性的不足。次日，英格兰银行增加了贷款供给，快速而有效地遏制了危机。无论是顺应市场代表性呼声还是其自身内部的转变，英格兰银行首次作为最后贷款人在危急中向市场提供了最后手段。但在当时英法战争之后国内通货膨胀严重的情况下，这个“救市英雄”紧急银行券的发行被指责为扰乱了物价，成为通货膨胀的“罪魁祸首”，引发了货币学派与银行学派数年的争执不休。最终，英国国会通过了《1844年银行特许法》，也即《皮尔法案》，确立了英格兰银行独占银行券发行的垄断地位，并对其以信用发行货币的限额进行了强制性规定，否定了其履行最后贷款人职能，相机决策为市场提供短期流动性支持的权利、义务和能力。

然而，事实并未像以英国首相为代表的货币学派预言的那样，新银行法的颁布会使英国远离金融危机。相反，此后连续出现的三次重大金融危机使得这部出世不久的新银行法不得不面对进退两难的尴尬局面：要么被遵守，坐视危机的蔓延；要么被废除，使英格兰银行不再受危机之中的掣肘之苦。但当时的英国政府仍坚信法案的精神没有错，选择了由财政大臣向银行签发豁免信的方式，要求英格兰银行提供超出法律限额的银行券，同时免除其因违法而须承担的惩罚，以满足市场流动性需求。虽然这只是权宜之计，但此时包括货币学派在内的英国举国上下均赞成在危机时期，暂停央行发行证券限额的相关法律规定。英国议会调查金融危机的专门委员会也接受了英格兰银行需履行最后贷款人职能的思想与立场。1866年危机过后，在英格兰银行半年度股东大会上，霍兰德（Launcelot Holland）行长在给董事会的报告中主张，在危机时期，英格兰银行不应该像私人银行那样削减贷款，而应当承担公共义务，倡导尝试以惩罚性利率贷出，同时扩大贷款范围。

1870年后，英格兰银行公开承认其具有维护金融体系稳定的公共义务，并在此后的危机中行动积极主动、果敢快速，英国金融业进入前所未有的稳定期。这种稳定在历经两次世界大战以及20世纪30年代世界性经济大萧条，显得尤为可贵。大多数金融史学家认为，这一切应当归功于英格兰银行在世界范围内率先成为中央银行，并积极承担最后贷款人职责。19世纪最后30年的英格兰银行被普遍认为是典型的最后贷款人。

（二）美国央行最后贷款人职能的源起

与英国孕育了最早的中央银行，历经数次金融危机的洗礼，央行在是否为市场提供最终手段的激烈争论中左右徘徊，最终被迫承担最后贷款人职能不同，美国不存在中央银行。因为美国崇尚民主，在许多美国人眼中，央行意味着垄断和集权。况且，在联邦制下，与各州的分散发行相比，央行对银行券的垄断发行严重侵害了地方利益。因此，美国无集权式央行的容身之处，反而是最后贷款人的职能需求塑造了中央银行的建立。

1906年，美国罕见的农业丰收使得采购资金需求量激增，加上旧金山地震的巨额保险赔偿的合力，美国信贷资金一时趋紧。1907年10月14日，八家银行同时向纽约地区银行的清算组织——纽约清算联盟申请援助。10月21日，清算组织拒绝了纽约第三大信托公司尼克伯克尔（Knickerbocker）信托公司的申请，公众恐慌和挤兑迅速蔓延到纽约地区的其他城市，严重威胁到银行业的整体安全。为化解危机，10月26日，清算组织首次发行了清算所贷款证，为银行提供流动性支持，被认为是承担了部分最后贷款人的职能。但清算组织并不是中央银行，权威性和资源均有

限，其对银行的救助效果不明显。最终，银行业中的佼佼者J. P. 摩根（J. P. Morgan）银行向美洲信托公司援助了3500万美元，才使得金融危机得到有效控制。

危机过后，美国掀起了是否成立中央银行的大讨论，美国国会也成立了国家货币委员会，专门商讨建立美国联邦货币管理机构事宜。赞成成立中央银行并使其承担最后贷款人职能的理由就在于，央行具有足够的权威和资源为市场提供弹性货币，能够化解金融危机，维护金融安全。就像乔恩所说的：“缺乏中央银行机构引发了一系列问题：黄金储备日益减少，缺乏清算机构，没有最后可供借贷的银行。单个银行的过分独立性就意味着，再出现金融恐慌时，每个银行都独立的保护自己的流动性。如果一家银行开始出现挤兑了，所有其他银行就都得努力地收集大量的现金，只是为了保护自己免于出现类似的挤兑风潮。”（乔恩，2002）。最终，一个有别于欧洲民主风格的作为最后贷款人的美国式央行——美国联邦储备体系诞生了。

通过对最后贷款人制度的发源地——英美两国央行作为最后贷款人职能历程的考察，可以看出，最后贷款人的职能是以弹性货币供给帮助危机银行摆脱困境，建立一个更加安全、稳定、富有弹性的货币与金融体系。基于央行的垄断地位与能力，历史实践逐步促成其在发生金融危机时的最后贷款人角色，最终走向中央银行和最后贷款人职能的国家化。

二、央行作为最后贷款人的功能定位

（一）实现货币弹性供给

银行作为金融中介，从有富余资金的存款人处借入资金，向需要资金的贷款人发放期限各异的贷款，靠贷款利息与存款利息的差额获取利润。为获得较高利息，银行外贷出去的款项大多投入于工商业活动或者生活消费之中，期限长且固定，不能提前归还。而存款人的存款往往是活期的，即便是定期，也可以随时支取。形成银行业大量非流动性贷款和短期流动性存款之间的资产负债矛盾。这就要求银行必须保持一部分现金储备，以应对存款人的随时提取，形成了银行业的存款准备制度。由于该现金储备不会给银行带来利息收入，为保证利润实现，银行会尽可能减少现金储备，增加贷款和投资数量。这种较低的流动性储备和较高的流动性负债暗藏着出现流动性不足的危险：一旦出现银行挤兑，许多存款人同时要求对付的存款数额超过现金储备，又无法出售或者以非常低的价格出售其非流动性资产的情况下，银行将面临破产的局面。因此，银行虽然能够解决微观经济主体的流动性问题，但却无法解决自身在内的宏观流动性约束问题。

央行作为最后贷款人，能够实现货币弹性供给：第一，中央银行垄断了实物货币的发行权利，它统一管理着各商业银行的日常货币储备；第二，作为银行业的监管机构，央行可以在监管层面实时监测整个银行业的宏观流动性变化，并作出提前的预警准备；第三，它具有流通货币的无限发行权力。在一个国家的经济体系内，当整个金融系统的宏观流动性不足时，中央银行执行最后贷款人的能够通过各种手段，如：再贷款、再贴现等，向整个银行系统超发货币，而这种货币的供应量在理论上是无限的；当宏观流动性冲击已经缓解的时候，中央银行便自行关闭最后贷款人的职能，通过收回贷款，回笼货币等方式将原本不该存在的超发货币从银行体系中挤出，恢复其原本的状态，以避免因超发货币造成的通货膨胀，从而保持支付体系长期稳定。因此，最后贷款人通过弹性货币供给，能够有效改进支付体系的稳定性，一定程度上遏制银行恐慌。

（二）最后贷款人与货币政策

“货币政策就是中央银行采取的旨在影响货币与金融状况从而实现一国长久的真实经济产出增长等宏观经济目标的一揽子措施与手段的总称。当代中央银行无一例外地管理着本国的货币政策，有些国家或者地区是专门管理——例如、欧洲中央银行、英国、瑞典、挪威、新西兰、中国，有些国家则还兼管金融监管职能——譬如美国、泰国。”货币政策的长期目标是维护价格稳定与货币稳定。只有在价格稳定的基础上，以及保持一个低水平、稳定的通货膨胀环境，才能有效实现政府得经济政策目标，最终提高一国的经济福利。根据最后贷款人古典理论的创始人Thornton 和Bagehot的观点，最后贷款人属于货币政策范畴。最后贷款人是通过短期流动性资金的供给行为，满足社会对高能货币的骤然需求，来实现其维护货币稳定的功能。具体而言，银行与存款者之间的“信息不对称”和“先来先服务”的服务原则使得存款者天生就具有挤兑的动机。只要存款者因为任何原因对银行经营状况产生怀疑，都有可能促使他们提取存款，引发其他存款者的挤兑。银行业的特殊性质——流动性储备和较高的流动性负债暗藏着出现流动性不足的危险：一旦出现银行挤兑，许多存款人同时要求对付的存款数额超过现金储备，又无法出售或者以非常低的价格出售其非流动性资产的情况下，银行将面临破产的局面。而某一家银行危机会普遍动摇存款者对有偿付能力的其它银行的信心，引起全局性恐慌。这种恐慌和危机会造成大量的流动资金缺口，当银行挤兑发生的时候，全社会的货币供应量巨大收缩，货币的稳定性被打乱了，同时价格的稳定也是很难办到的事情，这是中央银行货币稳定职能所不能容忍的，当面临这种情况的时候，中央银行必然伸出有形之手进行干预，最有效的方法就是通过超发货币，向整个社会注入大量流动性，来抵消因挤兑造成的收缩，从某种意义上说最后贷款人制度就是货币体系的一种平衡器或缓冲器。