村镇银行发展现状及其存在问题探析

作者简介:李佳勋(1969－)，女，北京大学经济法学博士、硕导副教授，研究方向:金融法、法学教育;李凤菊(1987－)，

女，河南省新乡市人，河南师范大学法学院硕士研究生。

*基金项目:河南省教育厅人文社会科学研究2009年项目《现代农村金融法律制度建设研究》(2009－ZX －088)①《村镇银行管理暂行规定》第2条

②2006年12月20日，为了解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题，银监会按照商业可《经济问题探索》2011年第3期

村镇银行发展现状及其存在问题探析

*

李佳勋，李凤菊

(河南师范大学法学院，河南新乡453007)

摘要:文章阐述了银监会印发的关于村镇银行的相关法规、政策以及国外农村金融机构的发展模式，

并且结合了村镇银行在发展过程中所产生的利弊进行了分析。认为在增加农业信贷，缓解中小企业融资短缺方面，村镇银行作为“草根银行”的确起到了解渴的效果，但作为一种新型银行业金融机构，其本身存在的问题仍会成为其前进的障碍。因而村镇银行应该加强自身建设，根据各地金融市场的特点，创新自身的金融产品。这些措施可以使银行在优化自身结构的同时获得盈利，以达到双赢作为其最终目标，从而为社会主义新农村建设锦上添花。

关键词:村镇银行;格莱珉银行;波特切斯特乡村银行;股权结构;农村金融;信贷失衡村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金

融机构①

。在我国社会主义新农村建设过程中，农村

金融已经成为制约我国农村经济增长的“瓶颈”，因此，在2006年12月21日，银监会制定发布了调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的新政，允许各类资本在农村地区设立村镇银行、贷款公司、社区性信用合作组织等新型农村金融机构。经过三年多的发展，村镇银行的规模逐步扩大，村镇银行作为新型农村金融机构的代表，为我国农村金融体系中注入一剂新鲜血液，为我国广大的农村地区的经济发展提供了更快捷、更契合、更有效的金融服务。

一、村镇银行产生的原因以及发展现状

农村金融历来是我国金融体系中的薄弱环节。首先，国有商业银行从农村撤并以及贷款权限的上收，导致农村资金大量流失，农村政策金融功能缺失，也缺乏对农业信贷投入的优惠政策。其次，作为农村金融主力军的农信社，由于体制上的弊端难以形成规模

经营和资金优势，并且其一直处于农村金融市场的垄断地位，影响了农村金融市场的竞争环境，使得农村金融发展缓慢，同时也造成了农村地区金融供需的严重失衡。再则，随着农村地区金融需求的增大，正规的金融机构无法满足，催生了民间金融的发展，其虽能在某种程度上缓解农村地区对资金的需求，但一直没有得到中央的许可。而村镇银行的建立，不仅能够给资金贫瘠的农村地区带来发展所需的资本，同时，也改善了农村地区的金融竞争环境，更加可能通过引导民间金融的发展，使其能更好的为农村经济建设作出贡献。

自2006年底银监会调整放宽农村地区银行业金融机构市场准入起，截至去年底我国已设立村镇银行148家。根据规划，到2011年底我国需发展村镇银行约1200家，就目前村镇银行建立的规模，2010年—2011年两年间增加将近1000家的村镇银行，除了农村地区金融环境的客观需要以外，相对完善的法制

环境对于推进村镇银行的建立也是必不可少的。2006年底银监会在《中国银行业监督管理委员会关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策更好支持社

会主义新农村建设的若干意见》②中提出，积极支持和引导境内外银行资本、产业资本和民间资本到农村地区投资、收购、新设各类银行业金融机构，其中包括村镇银行、社区性信用合作组织、贷款公司等一些金融机构，并且对于村镇银行的设立方式、投资主体、股权分配有了严格的规定，村镇银行鼓励农村当地的具有实力的金融机构、企业实体相联合，吸收当地自然人的投资，这些政策充分体现了金融资本投资于当地的经济发展，富裕于当地的农民的基本出发点。2007年1月，银监会发布了《村镇银行管理暂行规定》，其中详细的规定了村镇银行设立的条件，金融机构以及非金融机构入股设置，公司经营和治理以及监管要求。与此同时，银监会也印发了《村镇银行组建审批工作指引》作为指导性文件，为设立村镇银行的筹建程序以及注意事项进行了更加详细的说明。截止目前，我国境内的商业银行、股份制银行、政策性银行以及外资银行作为发起行都在我国农村地区设立了由其控股的村镇银行③。

为了进一步科学规划新型农村金融机构发展目标，在2009年8月，银监会印发了关于做好《新型农村金融机构2009年－2011年总体工作安排》的通知。其主要内容是在范围上，扩大开放面，提高开放度，使试点范围覆盖我国大部分县及县以下农村地区;在布局上，继续鼓励试点向金融网点覆盖率低、金融服务不足的农村地区倾斜，同时支持在中小企业较为发达的东部地区和中西部经济较为活跃的县域适量布局;在进度上，在防范风险的前提下，大规模增加试点机构数量，争取再通过3年的努力，与现有农村金融机构一起，基本实现县(市)及以下乡镇、行政村金融服务全覆盖。另外，银监会提出要严格落实准入挂钩措施④，在坚持审慎原则基础上，研究完善村镇银行管理体制，探索组织管理新模式，制定银行业金融机构到中西部不发达地区发起设立新型机构的监管激励政策，争取经过三年的发展，使得新型农村金融机构的入驻能够真正改变我国中西部农村地区落后的金融发展现状。在2010年中央一号文件中提出，要健全强农惠农政策体系，推动资源要素向农村配置。在农村金融方面，提到要提高农村金融服务质量和水平。加强财税政策与农村金融政策的有效衔接，引导更多信贷资金投向“三农”，切实解决农村融资难问题，加快培育村镇银行、贷款公司，有序发展小额贷款组织，引导社会资金投资设立适应“三农”需要的各类新型金融组织。这一系列国家政策的出台，为村镇银行的发展铺平了道路，同时也使得村镇银行成为了农村金融体系中的最有潜力的一支力量。

二、国外金融机构解决农村金融问题的银行模式

(一)孟加拉国的格莱珉银行

格莱珉银行创建于上世纪70年代中期，是世界金融史上第一个属于穷人的银行。它是以处于社会最底层的穷人为贷款对象，通过特殊的制度安排，解决贫困地区借款人贷款难的问题的成功的商业银行。

格莱珉银行的成功之处在于它是由成立之初的政府主导型的金融机构转变成为以借款人为银行的控股人并且一直保持着不到2%的不良贷款率，并实现持续盈利(1991－1992年发生洪灾的年份除外)的金融机构。这种股权结构⑤有利于格莱珉银行保持其只为穷人服务的经营立场。其贷款之初，虽不需要任何的抵押和外部担保，但借款人必须以贷款的1%购买银行的股份成为其股东，并在存款等业务上对格莱珉银行保持很高的忠诚度，由此来密切银行与贷款者的联系。此外，银行就借款人(具有相同的经济与社会背景，相似目的，相同村镇，不具有亲戚关系的人)组成贷款小组，定期召开中心会议，银行通过小组成员自控机制来开展业务活动，通过中心会议组织还款、放贷，这种方法降低了银行要了解和监管客户所导致的交易成本，在很大程度上减少了金融风险。再则，这种银行模式是真正围绕客户，根据客户的特点来设计银行的信贷管理方式，包括对借款者进行贷前银行知识培训，重视借款者的信用和人格道

③④2007年3月1日，全国首家挂牌开业的村镇银行———仪陇惠民村镇银行;2007年10月，国内设立资本规模最大的村镇银行

———中山小榄村镇银行;2008年12月9日，建设银行发起设立的首家村镇银行———湖南桃江建信村镇银行;2009年9月12日，国内首家全国性股份制商业银行发起设立———彭州民生村镇银行;2007年12月13日，国内首家外资村镇银行———湖北随州曾都汇丰村镇银行;2009年2月4日，内蒙古河林格尔渣打村镇银行。

主发起人在规划内的全国百强县或大中城市市辖区发起设立村镇银行的，原则上与国家扶贫开发重点县(国定贫困县)实行1: 1挂钩，或与中西部地区实行1:2挂钩，主发起人在这些地区没有分支机构的可以设立分支机构;在东部地区(全国百强县、国定贫困县和大中城市市辖区除外)规划地点发起设立银行的原则上与国定贫困县实行2:1挂钩，与中西部地区实行1:1挂钩，主发起人在这