一道绕不过的坎：中国农村土地使用权市场化改革

一道绕不过的坎：中国农村土地使用权市场

化改革

提要：土地是最基础、也最重要的生产要素。中国正处在城市化、工业化以及农业规模经营趋势上升的时期，农村土地流转是支撑城市化、工业化、农业规模经营的基点。虽然中国市场经济已形成大势，市场经济体制已进入完善阶段，但由于长期以来国家赋予给农民的土地使用权、经营权被排斥在产权改革之外，城市化、工业化以及农业规模经营的进程中出现大量侵犯和掠夺农民权利的现象。农村土地的低成本流转，是城市规模无度扩张、工业粗放式发展、农业规模经营难以有序推进的根源，也是农民长期贫困的根源。所以，无论是促使城市化、工业化以及农业规模经营健康发展；无论是完善市场经济体制，促使农村经济汇入市场经济大潮；无论是维护国家土地供给政策的尊严，遏制地方政府“上有政策、下有对策”的行为；无论保护农民权利、促使农民富裕，破解“三农”难题，建设新农村，都需要对农村土地进行市场化改革。中国农村土地使用权的市场化改革，是一道绕不过的坎。

城市化、工业化和新农村建设都涉及农村土地使用权流转问题。

改革发展以来，中国城市化、工业化进入快速发展时期。一个国家的未来如何，首先看它的城市化水平如何；一个国

家强盛与否，首先看它的工业化程度高不高。这些发达国家留下的实践经验，已经深入人心。虽然中国目前城市化率已经由改革开放之初的18%上升到43%，年均增长接近1个百分点，但与发达国家75%的水平相比仍有很大差距，与我国未来五年、十五年以及本世纪中叶所规划的奋斗目标仍有很大差距，表明我国城市化发展的空间还很大，我国仍处在为城市化提速的时期；虽然中国的工业化已经有了长足发展，2005年中国经济总量超过意大利、法国和英国，跃居世界第5位，占世界份额5.0%左右，其中工业对GDP的贡献率是47.3%，按工业增加值86208亿元（含建筑业）计算，落到人均头上就仅6631.4元，与发达国家的工业化水平相比距离很大，表明我国工业化发展的空间还大，我国仍处在为工业化加速和升级阶段。而土地的供给，是继续推进城市化、工业化的基点。谁为中国的城市化、工业化继续发展提供土地？是农村。更具体一点，是农民。通过改变农村土地原有用地性质来支持中国的城市化、工业化，这个过程，本质上则是流转农民的土地使用权。

社会主义新农村建设提出了土地适度规模经营问题。事实上，中央早就多次在涉农文件中提出鼓励有条件的地方适度规模经营，在尊重农户意愿、保护农民利益的前提下依法流转土地。中国农业现代化过程中，最大的瓶颈就是土地家庭经营规模太小。所以，各地几乎都有探索土地向规模经营

流转的实践和经验。凡是农村经济发达的地方，都与家庭承包土地向经营大户集中、向集约化生产转变有关。虽然农村土地流转现象已经十分普遍，但有两个薄弱环节：一是所谓“依法流转”，“法”在哪里呢？且莫说国家的《农村土地流转法》还没有，就连地方性的暂行或试行法律法规都没有；二是流转过程的价格随意性大，如何流转基本上是由地方政府所垄断，与市场经济潮流格格不入。随着新农村建设的推进，各地政府把土地向规模经营集中作为新的重大举措和实践。

可见，无论是城市化、工业化，还是新农村建设，都触及农民土地使用权的转让问题。

农村土地使用权非市场化转让是农民利益遭遇非公平掠夺的根源。

农业部农村经济研究中心副主任、研究员关锐捷在他的文章《消除城乡国民待遇差异构建和谐社会》（《社科论坛》2006年第1期）中转引了国家发改委的专家测算，改革开放的20多年中，仅征用农地的价格剪刀差，就从农村拿走6万多亿元。6万多亿元是一个触目惊心的数字，它相当于整个计划经济时期的20多年间国家通过工农业产品价格剪刀差从农村拿走5千多亿元的12倍，超过改革开放以来20多年间国家对农村投入的总和。这个数字意味着8亿中国农民人均损失7500元，是“十五”期间国家千方百计促进农民增收农民年均增收200-300元的25倍以上。

近年来，随着土地转让公开招标和土地公开招标的比例上升，随着城市化和工业化的进程加快，随着土地成为越来越稀缺的资源，土地价格呈飚升之势。

由于中国经济仍处在起步腾飞阶段，加上土地使用一直是政府宏观控制，土地价格起点低。即使是与改革开放之初相比，现在的土地价格已经翻了几十倍，但与发达国家、发达地区相比，仍处于低价位，因而土地增殖空间还相当大。有专家预计，中国土地价格可预期的顶点大约是现在价格的3倍。

政府“经营土地”主要就是经营城市居民拆迁后的土地和城市化、工业化所需要的农村土地。（城市居民拆迁后的土地数量与整个城市化、工业化进程中实际征用的土地总量相比微不足道，政府所经营的土地绝多数来自农村。）如今各地政府“经营土地”已经蔚然成风，不少地方政府“经营土地”的所得超过财政收入一半以上。由于城市化、工业化还在提速，土地需求量还在增大（虽然增幅可能减少），政府对土地的经营势头还会更加强劲。

在中国经济已经发展到“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段，在中央提出“新农村建设”，把农村建设作为关系全局发展的新时期，这种所谓“政府经营土地”，实则是非公正地转移农民利益的强劲势头，应该得到遏止了。

大兴农民新居的动机值得警惕！

新农村热潮掀起以来，我们欣喜地看到，地方政府加大了对农村发展和农业发展的资金投入，加大了对改善农民生活条件、生活环境的资金投入。

可是，“钱从哪儿来”，成了地方政府在新农村建设中的头等大事。本来，中央对“新农村建设”的“钱从哪儿来”已经有明确的要求，就是“工业反哺农业、城市支持农村”，就是政府财政转移支付更多一点。在我看来，能不能做到“工业反哺农业、城市支持农村”，能不能做到政府财政转移支付更多一点，是衡量各地政府是真建设新农村还是假建设新农村的基本尺度。实际上，新农村建设需要钱，城市化、工业化发展也需要钱，钱就是那么一点，“鱼与熊掌不可兼得”，在这二难选择面前，一些地方政府选择的是“用农民的骨头熬农民的油”，熬出的“油”再分一点给农村，余下的更多的“油”还是用在城市化、工业化上。这种“用农民的骨头熬农民的油”的做法，主要表现为“农村整理土地城市用，城市用地‘支持’农村建设”。于是，一个整理农村土地的热潮在各地兴起。

从媒体报道和我调查的情况看，在一些大城市，由于城市扩展用地或工业用地早已超标，土地资源稀缺成为制约发展的最大瓶颈。利用这次“轰轰烈烈”搞新农村建设的机会，以修建农民新村为名，通过与农民原有的宅基地置换，整理出新的农用地，政府国土部门以每亩略高于国家规定的钱收购。这样，整理出了新农用地的乡镇就有了一笔“可观”的建