晚清警察腐败原因论文

晚清警察腐败原因分析

摘要：晚清警政建设是由于置身晚清腐败的大环境中，其腐败的发生成为不可避免的社会现象，同时，警政建设时体制不健全、使警政建设缺乏有效监督，警察素质整体低下，社会激变时期价值体系的混乱等因素的影响，更加重了警察腐败的程度。

关键词：晚清警察腐败原因

晚清警政建设从1901年开始，1905年成立巡警部，1906年警政归入民政部，直至清亡为止，共进行了十余年的建设。其警政建设是在中国沦为半殖民地半封建社会的大背景条件下，在政治腐败、列强交侵、民不聊生的政治氛围中进行的。可以说，打从娘胎起，晚清警政就已患上“腐败”这一先天性疾病。当然，任何社会现象的产生、发展，都有其复杂而深刻的社会政治、经济、文化、思想、历史等方面的原因，晚清警察腐败警察腐也不例外，笔者通过对史料的收集、整理、分析，认为晚清警察的腐败主要有以下几方面的原因：

一、体制不健全，使警政建设缺乏有效监督

（一）警政建设体制不健全。清廷自1901年下令建警，至1905年巡警部建立之前，由于中央没有整齐划一的方案和指导方针,加之各省督抚、将军对近代警察制度认识不一，各地警政建设呈现各自为政的状况。即使在巡警部建立后，名义上“对各省警政建设有‘督饬办理’之责”，但是，“地方警政由各地督抚全面负责，遇事直接奏报皇帝，再由皇帝转发巡警部议定”，这就造成巡警部对地

方警政的管理不是直接指挥而是监督、指导，是一种间接的方式并不能发挥统一管理全国警政的作用[1]p70。实际上，各省警政仍由地方督抚把持在手，随后的民政部情况也大致相同。在此体制下，中央的政令无法直接下达，各地警政建设的成效就取决于长官的意志，打上了浓厚的人治烙印，警长素质的高低即决定当地警政的好坏。如山海关管带吴乙皿，武清警官蒋君和河北大街巡警第二局唐君，皆因警官尽职尽责而警政能颇有成色[2]。一旦警官不负责任则为另一种景象。“宁河县由于局员平殿奎因事出局，刻下局内外每日情形漫无纪律，该巡勇俱懒惰异常，虽街市泥泞堆积粪秽逼人，均不禁止[3]”。在这种严重的人治氛围中，法律变得无足轻重，警察执法和守法也就带有很大的随意性，“（天津）巡警对于偶有可疑之人，不问平日操业如何，即指为秘密会党，拘之入狱，既入狱后，又闻有刑讯逼其供认者，生死不明，殊属骇人听闻”[4]，腐败也就随之滋生。

（二）国家尚未建立民主体制，也使得警察缺乏有效的监督。缺乏监督的权力势必走向腐败，自古皆然。近代警察制度起源于西方，是伴随西方国家制度和法治理论而产生，依据宪法和法律而存在，是资产阶级民主制度的产物。在这种制度下，人民有权根据法律监督政府的行政行为。警察作为国家机器的重要组成部分，当然也就在受监督之列。也正因为人民享有监督之权，警察权的运用才得以规范，腐败也能受到遏制。“数十百年，各国（警察制度）行之未闻有大弊者，何也？警察有行政之权，而议政之权在于人民，

主政之权在于国家，故警察有违法之事，议政者可以公论惩之盖互相牵制而各综于法”[5]。

而在中国，几千年的专制政体，有的只是忠于皇帝一人的所谓忠臣和服从皇上统治的所谓顺民。进入近代以后，随着中国人学习西方的深入，民主思想在中国的上层知识分子中得以慢慢流传。进入20世纪，民主之风吹入清廷上层统治阶层，由于民族矛盾和阶级矛盾空前激化，面对风起云涌的国内外局势，清王朝为了维护摇摇欲坠的统治地位，为形势所逼，不得已吹起了新政的调子，并将西方的民主制度改头换面，在维护君权、充分肯定君权的基础上，打起了立宪的幌子。同时，为了推行所谓的宪政，而将警察地位无限拔高，认为“巡警关系紧要”，各省务必认真举办，将巡警作为推行新政的工具而推到了前台。

作为资产阶级民主制度产物的警察制度一旦被移植到封建君主政治之下，只能是徒有虚名，实质上仍然是维护封建制度的工具。在这种情况下，警察权力一旦失去监督，只靠上级官吏的行政命令和徒具形式的律令是无法约束的。时人对这种情况有比较深刻的认识，“盖以专制之政体，万无许民议政之理，而居民无权则巡警之强横无法，主其事者，必不能尽知”，“（警察腐败）一人岂能洞察隐徵，此所以耳目之不可以不广，而迩方之不可不察也。若概留不理，其强横无法更伊于何底”[5]。

二、警察素质整体低下

（一）办理警政的官吏专业知识缺乏和封建官僚习气浓厚导致

了腐败的滋生。对于前者，“主持警务如民政司、巡警道等官，学问既不出于专门，得补官徙凭督抚保奏，委任员弁皆听命于督抚，所用者皆不习警务之人”。[6]由于办理警政的人员缺乏专业知识，就无法领会警政的精髓所在，因而存在敷衍塞责、因循守旧的情况。松江，“所有管带，类似防总之千把总充之，以终日在局为尽职，询以警察办法，茫然不知所谓”[7]p53，在这种情况下，其所带的队伍的素质就可想而知了，腐败也就不足为奇。至于后者，清廷办理警政的高级警官几乎全部来源于旧官僚，如善后协巡总局的主要负责人奕劻，是清末著名的达官显贵，四名兼职大臣世续、铁良、广忠、荣庆都是满蒙贵族官僚；工巡局成立后的首任大臣善耆，继任那桐，也都是满蒙官僚；巡警部成立后，尚书徐世昌，也是大官僚；民政部当时的历任尚书徐世昌、那桐、善耆，历任左侍郎毓朗、荣勋等都是朝中大官僚。[1]p172一般官吏也多由旧官吏转化而来。这样，贪污受贿、任人唯亲、滥竽充数、结党营私等腐败现象也就无法避免。时人对此颇有微词，”乃省省垣巡官往往充以知县；府厅、州、县巡官，非任以佐杂，即充以戚友，反视为位置属员，安插私人地位”。[8]

（二）下级警员的素质差。由于清廷建警过程十分仓促，而全国各地对于警察又极为渴求，所以往往就忽略了警员素质低下的问题，在合格的警员人选无法解决的情况下，就地取材、滥竽充数者居多。而据韩延龙等人统计，其来源大致有如下几类：从旗兵转化而来；从绿营、团练、保甲、商团转化而来；招募、考选的壮丁

[1]p178。这些人在成为警察之前，其所属群体就已腐败不堪。在晚清建警时，上层统治者为了确保清政权最基本的统治基础的稳定，采取了多种措施，以维持旗人的生计，招其入警察队伍就是其中之一。再说绿营和保甲等，开始建立时还能在维护治安上作一些基本的工作，随着时间的推移，最后也步了腐败的后尘。由于这些人直接脱胎于清王朝旧的军事保安组织，就不可避免地保留了大量旧军队的习气和作风，而且这部分人文化素质极低，对于“警察”的内涵一无所知，“省城四乡巡警目不识丁者不一而足，其于警章诸多未谙。”[9]因此，各地创办的警察，“虽已变警察之名，仍未尽革保甲之习”[10]p180，低等的智识水平与可怜的政治思想素质成为腐败的诱因，“看见小百姓乡下人就要欺负他，看见衣服华丽的人就要崇让他”[11]p16之类的腐败行为普遍存在。

更为严重的是，受传统观念的影响，在许多人心目中警察与保甲、衙役实为同类，对于警察职业，“贤能者不屑为，而愿为肯为者即为一般无职之流氓地痞，或商贾走卒等下流人物。即愿为者，亦因生活之无法维持，或欲望奢求之不能满足，而多从事不正当的‘副业’”[12]p51，使警察成为为害一方的罪恶渊薮。“查巡警之良莠不齐，多由创办伊始，乡人皆以旧日之兵丁目之，不肯充当，而地方官司又但以多为贵，故各乡董所任用虽不无良民，而无赖之尤实属居多……自前年加入退伍兵丁，而巡警益少少善类矣”。[13]警察素质的低下，使得警察腐败成为难以治愈的毒瘤，警察敲诈勒索、贪污受贿、包赌包娼也就成为常事，“清江警察充其役者，大