从城市管理走向城市治理_我国城市政府行政模式转型的路径选择_王枫云

2008年第1期第34卷№.1,2008V o l.34
从城市管理走向城市治理
———我国城市政府行政模式转型的路径选择
王枫云
摘　要:胡锦涛同志在党的十七大报告中明确指出,“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”。

而作为我国政府行政体系重要组成部分的城市政府,其行政管理体制改革的基础性环节是实现行政模式的转型。

新中国成立后,我国城市政府一直沿用管理型的行政模式,但自20世纪80年代以来,伴随着我国城市行政生态的变迁,传统的管理型行政模式显得越来越不能适应时代的要求。

为适应城市行政生态的变迁,我国城市政府必须实现从管理型行政模式向治理型行政模式的转型。

这种转型需要从行政理念、行政目标、行政架构、行政行为方式、行政参与等多个角度着手。

关键词:行政生态;行政模式;城市管理;城市治理
城市政府的行政模式(M o d e l o f u r b a ng o v-e r n m e n t a d m i n i s t r a t i o n)是城市政府行政理念、行政目标、行政架构、行政行为方式、行政参与程度等的总称,它与一定的城市行政生态相适应,并随着城市行政生态的演进而不断发展变化。

根据城市政府行政模式的演进规律,我们可以将城市政府的行政范式划分为管理型行政模式与治理型行政模式两种,二者在理念、目标、组织结构、行为方式等方面存在一系列显著的差别。

一、当前我国城市政府的管理型
行政模式及其弊端
1949年新中国成立后,我国城市的行政生态展现出如下特征:在经济运行体制上选择了计划经济,在政治体制上沿袭了前苏联以集权、专制为主要特征的体制,在行政文化上封建主义管理型行政文化的历史传统仍发挥着巨大的影响力。

特定的城市行政生态催生了新中国成立以来并延续至今的我国城市政府的管理型行政模式。

这种行政模式的特征及其弊端体现在以下几个方面。

其一,在行政理念上,恪守“政府本位主义”,城市政府的行政活动以自我为轴心,以“便于管理”为指向,从时间与空间两个方面限定了城市辖区内社会组织和公民个人的行为方向和活动空间,使辖区内的非政府组织、企业和市民表达愿望、要求的权利和机会大为缩小。

同时,这种行政理念也使城市政府主要通过对其辖区的严格管理、严格控制来达到行政目标,行政内容亦由城市政府单方面决定,而不是将其建立在了解辖区社会实际、尊重辖区公众意愿的基础上,这就容易使城市政府行政与辖区社会现实脱节,导致资源配置的低效率与行政成本的严重浪费。

其二,在行政目标的设定上,曾经有较长一段时期过于突出经济发展指标,甚至经济指标几乎成为城市管理者考核、升迁的惟一指标,而环境保护、生态平衡、社会公平、城市稳定、城市发展等行政目标在无形中被淡化、被消解。

由于过于注重各项“经济指标”凸显而出的政绩,过于急功近利地追求城市发展的外观效应,于是形象工程、政绩工程纷纷上马,城市的经济发展也被渲染得五光十色,而对高成本、低效益的城市政府行政的结局却很少予以冷静地反思:在“显赫”的政绩与无数经济增长指标及现代化建筑的背后是否还隐藏着城市可持续发展的巨大隐患。

其三,在行政架构上,当前我国城市政府组织结构的一个显著的特点就是,以层级结构作为政府行政运作的基础。

但事实却证明,这是一个没有灵活性,缺乏主动性与回应性的刚性系统。

在该结构中,众多处于基层直接面向社会公众的管理机构和人员隶属于上层少数的管理机构和人员,城市社会信息自下而上地层层传递,行政权力自上而下地单向运行。

在这个系统内部,下级部门对上级部门只是消极地服从,积极性、灵活性与创造性丧失殆尽,行政行为刻板、僵化,内部交流与沟通被隔阻,盲从与随大流被鼓励。

此外,我国城市政府组织结构的又一个显著的特点就是,城市政府内部各部门横向分工上的交叉与重叠,使得相互扯皮、多头执法、难以协同的问题频繁出现,同时由于城市政府的组成部门过于分散,又导致了权力运行的“部门化”、“局部化”,从而引发了城市政府各部门在行政运作中,对城市财政资源的全力争夺,对所应承担责任的竭力推卸,对本部门权力的努力扩张。

随之而来的后果是:城市发展的总体规划、战略目标在各部门各自为政的权力运行中被分割得支离破碎、城市公共资源在各部门画地为牢的管理中不能得到最优化的配置,城市市民的合法权益在各部门相互推诿中难以得到有效的保护与实现。

其四,在行政行为方式上,主要采取权力行政、单方行政等方式,行政强制、行政命令、行政处罚、行政制裁等具有单方性和不平等性的行政行为方式被大量运用。

这种以政府公共权力来强制性地管理行政相对人和城市社会公共事务的行政方式,不仅强化了城市政府行政的人治色彩,而且使城市规划、建设、管理等政府行政领域呈现出较大的随意性。

其五,在行政参与上,没有将公众参与作为现代城市政府行政的一条重要原则,没有形成良好的公众参与机制,没有充分利用和发挥各类企业、协会、社团和城市公民的积极作用,从而导致了我国城市政府行政中的公众参与仅限于有限的范围,并且参与程序复杂,参与形式单一,参与程度肤浅。

使得行政参与在城市政府行政中集思广益、监督完善、良性互动的功能难以得到有效发挥。

二、管理型城市政府行政模式与
城市行政生态的不相适应
自20世纪80年代以来,我国城市政府的行政生态发生了巨大的变化,面对这些变化,管理型的城市政府行政模式显得越来越不适应。

(一)与经济全球化挑战的不相适应
20世纪80年代以来,以信息技术为先导的高新技术迅猛发展,打破了传统国家行政边界的种种限制,缩小了世界各地的空间距离,推动着世界经济越来越融为一个不可分割的统一整体。

在这一经济全球化的进程中,市场经济成为主导性的经济运行体制,生产要素跨越国界在全球范围内自由流动和优化配置,这不仅带来了各国竞争的加剧,而且改变了传统国际竞争以国家为单一主体的局面,城市成了国际竞争的战略要地,城市的发展决定了国家的未来和在世界体系中的地位,因此,经济全球化背景下的国际竞争在某种意义上可以说是各国城市与城市之间的竞争。

城市之间的竞争主要表现在:城市资源凝聚力的竞争、城市要素整合力的竞争、城市形象吸引力的竞争、城市自身发展力的竞争、城市文化生命力的竞争等等。

而这一切都要求城市政府全面提高公共管理与公共服务水平,推进城市竞争力与城市价值的不断提升。

显然,在管理型的行政模式下,城市政府难以完成上述使命。

(二)与行政民主化、现代化时代潮流的不相适应
行政民主化是一个内涵较为丰富的概念,它包括了行政决策的公开和参与、行政执行的沟通与协商以及行政监督的开放与透明等多重含义。

20世纪末以来,民主行政成为我国宪法和法律对各级政府公共行政的一项十分明确的要求,但由于管理型行政模式依然是城市政府行政的主导模式,使得城市行政中的政府中心主义、全能政府倾向、暗箱行政与无责任行政的弊端没有得到根本的遏止;行政决策中的权力过分集中、主观主义、经验主义、个人独断依然存在;行政执行中的单方性、强硬性、不平等性常常可见;行政监督的表面化、形式化未见好转。

行政现代化,是指为使一国公共行政制度达到世界先进水平,按照特定的理想模式对公共行政的构成要素进行理性化改造,使公共行政制度越来越接近其本身的形式合理性和实质合理性。

①与整个国家走向现代化的进程相适应,我国的城市政府行政也必须实现现代化,这就要求城市政府在行政过程中把法治、平等、效率、透明、责任、公民权等作为行政必备内容。

而这一切都是传统的管理型城市政府行政模式所难以实现的。

(三)与参与型城市行政文化的成长不相适应
改革开放以来,尤其是近20年来,伴随着我国城市化进程的不断加快,城市公民社会的不断发育,城市利益群体的逐渐分化,非政府的社
2008年第1期第34卷№.1,2008V o l.34
团与公民积极参与城市政府行政的热情日益高涨。

他们视自己为城市的一员,对整个城市的发展和自己的权益有十分明确的主张,对城市行政中存在的问题也踊跃发表自己的观点和看法,可以说,我国城市参与型的行政文化已经有了长足的发展。

但是,我们不能不遗憾地看到,传统管理型行政模式对城市市民的行政参与构成了难以逾越的障碍。

城市政府在其行使国家公共权力、从事城市社会公共事务管理的过程中,不能广泛吸收企业、社团、城市市民的广泛参与,非政府的组织与个人参与行政的权利和城市政府推进行政参与的责任和义务被极大地忽视,城市政府行政难以实现与公民社会的良性互动,行政参与的民主、对话与沟通的价值取向,宽容、信任、激励、合作的人文精神难以得到很好的体现。

因此,只有实现城市政府行政模式的转型,才能培育包括非政府的组织与个人在内的所有城市主体共同应对城市问题、管理城市事务的责任感,并实现城市公共服务的最为有效的供给。

(四)与国家发展战略的新走向不相适应
近年来,我国在国家发展战略上相继提出了一系列新的目标,如,构建社会主义和谐社会、贯彻落实科学发展观、增强国家的创新能力、建设社会主义新农村等等。

国家发展战略的提升对城市政府的行政模式也提出了新的要求:构建社会主义和谐社会,要求我国城市政府加强和谐社会构建中的能力建设,转变政府职能,规范政府行为,使城市政府职能配置更加倾向于社会管理与公共服务,使城市政府的决策与执法行为走向规范化、法治化与科学化,而这些在传统的管理型行政模式下难以完成;科学发展观要求城市政府在设定和转变政府职能中,积极适应市场经济发展的趋势,坚持以人为本的原则,始终围绕全面、协调、可持续发展的目标,积极推进城市政府管理创新,努力实现由计划经济体制下的传统行政模式向市场经济体制下全新的行政模式转变,促进城市经济社会的全面、协调与可持续发展;国家创新能力的增强在很大程度上依赖于城市创新能力的提高,建设创新型城市要求城市在科技、金融、产业、文化等领域实现一系列的创新,但最为重要的还是城市政府行政模式的创新;要建设好社会主义新农村,必须注重统筹城乡经济社会发展,坚持城市辐射乡村、工业反哺农业,加快推进城乡一体化进程,而这一目标的实现也离不开城市政府行政模式的转型。

三、走向城市治理:我国城市
政府行政模式转型的现实路径我国城市行政生态的变迁呼唤着城市政府行政模式的转型,走向城市治理已成为我国城市政府行政模式转型的必然路径选择。

英语中的治理一词(g o v e r n a n c e)源于拉丁文和古希腊语,原意是控制、引导和操纵。

长期以来,它与统治一词(g o v e r n m e n t)交叉使用,并且主要用于与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动中。

但是,自20世纪90年代以来,西方政治学家和经济学家赋予了治理以新的含义:治理是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序,满足公众需要。

治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动,以最大限度地增进公共利益。

从政治学的角度看,治理是指政治管理的过程,它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。

它特别关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。

①正如全球治理委员会1995年在一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中指出的那样:治理是各种公共的和私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。

它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的过程。

这既包括有权迫使人们服从正式的制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排,它具有如下特征:治理是一个过程;治理过程的基础不是控制,而是协调;治理既涉及公共部门,也涉及私人部门;治理是一种持续的互动。

②
从上述关于治理的定义出发,我们认为治理型城市政府行政模式(M o d e l o f g o v e r n a n c es-t y l e),应包括如下内涵:在行政理念上,不再固守政府主体的惟一性,而是强调政府与非政府的组织与个人的合作,强调从单中心的政府管理走向多中心的城市治理;在行政目标确立上,不再以政府的单一政绩追求为出发点,不再将行政目标简单化、短期化,而是在基于对城市的全面与可持续发展统筹考虑的基础上,在尊重非政府主体意愿的基础上,科学地规划城市政府的行政目标;在行政架构的安排上,不再以便于行政权力自上而下的单一向度运行和在平行部门设置上的因事设立为原则,而是从增强政府的回应能力出发,以有利于行政机构内部的上下双向互动和政府与社会的沟通、协商与目标协同为原则;在行
从城市管理走向城市治理★
王枫云★
政行为方式上,强调管理就是合作、协调与引导,而不是权力的强制推行;在行政参与上,肯定行政参与的合法性与必要性,并主动为行政参与创造各种有利的条件。

由于行政模式的转型相对于行政生态的变迁而言,具有滞后性与被动性的特征,因此,从管理型城市政府行政模式走向治理型城市政府行政模式,将是一个长期、艰巨的过程。

但行政模式必须与行政生态相适应的规律又要求我国城市政府必须完成这种转型。

为此,我们需要从以下方面着手。

(一)树立有助于治理型城市政府行政模式确立的行政理念
观念是行动的先导。

要实现城市政府行政模式的彻底转型,必须及时调整和转变管理型行政模式下形成的行政理念,从而为城市政府行政模式的转型创造良好的观念支撑。

首先,应从“政府中心”、“政府本位”转向“市民中心”、“社会本位”,城市政府行政绩效的测定应以城市市民和其他社会组织的满意度为导向,行政内容的确立、行政决策的做出,行政行为的实施,应紧密结合城市社会的实际,力求最大限度地满足社会和公众的愿望与要求;其次,应从“全能政府”理念转向“有限政府”理念,政府不再以无所不能、无所不包的面貌出现,而是清醒地认识到,不仅市场会失灵,而且政府也会失灵,政府失灵的救治途径就是还权于民、还政于社会;再次,从政府单一主体的思想转变为多元主体合作治理的理念,重视城市政府行政中多元主体作用的共同发挥。

只有实现了这种观念的转变,才能使城市政府在公共政策的制定中,充分考虑辖区内的企业、团体和公众的意愿,不再仅仅依靠城市政府这一单一主体做出决策;才能使城市政府在具体提供公共服务时,不再独揽辖区内绝大部分的社会公共事务,并鼓励来自非政府机构的竞争;才能彻底根除城市政府与从事城市公共产品提供的相关企业或社会组织实际上存在的隐性的上下级关系,理顺政府与企业、政府与社会、政府与市场之间的关系,使政府的“缺位”、“错位”与“越位”的现象得到有效遏制。

(二)全面、科学地设定城市政府的行政目标
现代城市往往是一个特定区域的中心,它拥有现代化的工业生产系统、商业贸易系统、交通运输系统、科技文化系统、信息传输系统。

随着经济社会与科学技术的发展,现代城市日益成为一个多维度、多结构、多层次、多变量相互作用的复杂系统,而且这种复杂性还在日趋发展。

而以政府为主体的现代城市管理是以城市为对象,对城市的运转和发展所进行的决策引导、规范协调、服务与经营行为。

它包括城市的社会管理、经济管理、基础设施管理以及生态环境管理等,是一个复杂综合的系统管理,是一种多层次、分系统、从宏观到微观的纵横。

①因此,现代城市政府的行政指标,不能再简单地突出强调单一的经济指标,它应该包括经济发展指标、社会发展指标、文化发展指标、城市建设指标、城市环境指标等。

只有保证城市政府行政目标的综合性与科学性,才能使城市政府的公共行政发挥推动城市全面、协调、可持续发展的积极功能。

(三)建立纵向良性互动、横向分工合理的科学的行政架构
现代城市各个系统相互依存、相互制约,城市的功能亦多样化,这就决定了以政府为主体的城市行政具有整体关联的特点。

这种整体关联性体现在:它既包括城市政府对城市规划、建设的管理,也包括城市政府内各层次、各子系统的要素调整和优化组合;既包括对城市系统整体的活动主体即个人、集体、群体的协调组织,也包括对城市系统的活动客体,即经济、社会、生态等系统的协作管理。

因此,应将城市政府行政作为一项系统工程,要用城市系统论的观点来分析城市政府行政。

②以城市系统论为指导的城市政府行政模式转型,就是要在纵向上建立有效的分权结构,要简化层次,尽量减少中间环节,保证信息畅通,指挥灵便,并大幅度改革与调整城市政府内部的工作程序,建立更加简洁、便利的行政流程。

通过对城市政府纵向权力运行的调整,健全决策、执行、协调、反馈、监督等环节之间政务运行通道,形成决策科学、执行迅速、协调得当、反馈及时、监督有力的政府纵向体系;在横向上要对政府相近和相关的部门进行合并或调整事权划分,理顺工作程序,明确各自工作范围和法定的义务与责任,减少部门之间的摩擦、推诿、扯皮和脱节,实现城市政府职能横向上的合理配置,形成精干高效、相互支持与配合、运转协调的政府横向体系。

(四)努力扩大非权力行政方式的运用空间
所谓非权力行政方式,是指行政机关实施的不具有强制命令性质的非权力作用性的行政活动方式。

其基本特点包括:它在法律关系上属于公
2008年第1期第34卷№.1,2008V o l.34
法关系;它在性质上属于非权力作用,不以国家权力来单方性地拘束行政相对人;它既包括一部分无固有法律效果的单纯事实行为(如某些行政指导措施),也包括一部分较为柔软的法律行为或准法律行为(如属于双方法律行为的行政契约行为);它往往具有诱导性和引导性;它有时以行政权力作为背景(相当于具有一定的事实上的拘束力),以保障它的实效性;它适用于整个行政领域,但主要是经济领域和部分社会管理领域;它在方式方法上往往采取非强制性非命令性的手段等等。

非权力行政方式的具体表现形态多种多样,主要有:行政指导、行政契约、行政奖励、行政公示、行政资助、政府采购、行政经营、行政出让、公共设施建设(开发)与提供服务,以及在狭义行政指导范畴之外的非拘束
性行政计划,等等。

①非权力的城市政府行政行为方式,实际上是一种以激励、引导、协商、协调为特征的新型政府城市行政方式,它更多地体现着现代政府行政的共赢取向、宽容态度与合作的精神,有利于城市政府的行政行为被行政相对人所理解、认同和接受,从而更易于实现城市政府的行政目标。

(五)培育和加强非政府组织和市民对城市政府行政的参与
尽管非政府组织日前在中国有迅猛的发展,根据民政部统计,仅2002～2003年度,在民政部正式注册的非政府组织就达到4364家,这还不包括大量的未登记或者以采用企业注册和工商
注册的转登记的民间非政府组织,但是,总的来说,中国的非政府组织仍然十分弱小,其在城市发展中所起的作用亦十分有限。

重视非政府组织在城市发展中的广泛参与,一方面有利于城市的基层民主,使其自主性得到发展,并能够对政府部门起平衡和制约作用;另一方面也会促使城市政府决策具有更广泛的、多元化的视角,更能满足城市市民的实际需要,从而推动城市的建设和发展。

在我国由于民间非政府组织的弱小,政府更有必要培育和引导非政府组织的发展,并及时立法规范非政府组织的运作,鼓励非政府组织在规范化、法治化的环境下积极参与城市规划、城市建设,分担一部分城市管理功能,这样,一方面可以减轻政府本身的财政负担和管理成本,另一方面有利于提高中国城市基层,尤其是社区层
面的参与城市治理的能力。

②此外,要着力提高城市公民素质,动员城市市民参与城市治理。

要倡导全体市民牢固树立现代城市观念,提高市民参与城市治理的自觉性,把政府的强制性变为市民的自觉性。

同时,要通过一定的途径和机制建立增进市民在城市规划、建设、管理上的知情权、参与权和管理权,广泛
吸收市民参与现代城市治理。

③总之,非政府组织与城市市民的参与是治理型城市政府行政模式得以建立的最为坚实的基础。

(责任编辑　廖国强)
从城市管理走向城市治理★
王枫云★
①②③莫于川:《非权力行政方式及其法治问题研究》,《中国人民大学学报》2000年第2期。

龙　菲:《西方的城市治理及其对我国的启示》,《城市问题》2004年第2期。

龙　菲:《西方的城市治理及其对我国的启示》,《城市问题》2004年第2期。