关于盘活财政存量资金的对策建议

关于盘活财政存量资金的对策建议
作者：孙安雷
来源：《财讯》2018年第11期
近三年来，部分地区财政存量资金规模仍居高不下，不能有效控制。

结合工作实际，笔者建议从体制机制入手，构建盘活财政存量资金长效机制，依靠制度管钱管事，更好的让积极的财政政策发力。

财政存量资金长效机制
盘活财政存量资金，是优化经济结构、保民生促发展的关键环节，是提高财政资金使用效益的重要措施。

但目前仍然存在个别制度不完善、政策执行不到位等问题，导致财政资金不同程度闲置、沉淀。

因此，建议从体制机制入手，构建盘活财政存量资金长效机制，依靠制度管钱管事，更好的让积极的财政政策发力。

存量资金的基本形式
所谓财政存量资金，就是各级政府沉淀在各类银行里的财政资金。

2014年以来，国务院出台了《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发[2014]70号），财政部出台了《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预[2015]15号），对收回超过两年以上的结转结余资金、清理财政专户等作出了专门的规定。

近三年来，大部分地区财政部门已严格按照上述文件要求，对超过两年以上结转资金全部收回财政统筹使用，但两年内存量资金规模仍居高不下，不能有效控制。

从资金性质看，存量资金主要集中在财政总预算及部门财政拨款结转结余资金，其中：财政总预算结转结余资金已由财政部门按上级规定大力压减；存量资金主要集中在部门结转结余资金。

从形成年限看，除由专项资金管理规定的情况外，超过两年的存量资金，已全部收入财政统筹安排使用；存量资金主要集中在两年内结转资金及当年新增存量资金。

从资金用途看，存量资金主要集中在重点项目上，其中采购项目结转资金占主体。

存量资金形成的原因分析
一是预算部门存在重预算轻执行的观念。

部门要钱的积极性高，要了钱不办事、多要钱少办事的问题仍然存在。

部门争取到资金后，部分項目前期准备不充分或论证时间长等，不能按时开工或进度缓慢，形成存量资金；多头申报、重复申报等仍存在，人为增加项目预算，造成资金结余；部分部门项目建设周期长，资金支付只能按进度支付，导致跨年度项目结转资金越来越多。

二是财政部门存在资金监管误区。

多年来，财政部门重点关注资金使用用途是否合规，对资金使用年限重视程度不够，相应的考核机制不全；财政专户没有及时清理撤销，同类资金过头管理，影响资金使用效率，弱化了国库监督管理；未及时跟踪监管项目执行情况，致使项目进度影响资金支付进度；对政府实施重大政策预留的专项资金，财政监管形同虚设，须待政策出台后才能支付，造成财政预留资金形成沉淀。

三是预算管理科学性与规范性有待加强。

从根本上讲，财政预算编制粗放，依据不充分，以及“以收定支”预算管理模式也是产生存量资金的主要原因，其中：编制内容不完整，编制预算时未统筹考虑预算单位存量资金及财政专项收人等，致使存量资金规模越来越大；专项转移支付分配使用不合理，与基层基本需求脱节，而专款专用的原则致使财政部门不能统筹安排使用，造成资金闲置。

解决问题的对策建议
面临财政存量资金和支出进度双重考核矛盾的现实情况，建议从以下三个方面加以优化。

一是建立预算执行及绩效评价制度，用制度管事管钱。

夯实预算管理基础，提高年初预算到位率，重点做好项目实施进度与预算安排相互衔接，对超过两年以上存量资金全部收回财政统筹使用；加大预算执行考核问责力度，对资金未达安排进度、超时未分配的部门，采取当面约谈、书面告知等方式，督促部门加快预算执行，提高部门对预算执行的重视程度，从根本上转变部门重预算轻执行的观念；建立指标结转与部门基本支出资金结余、预算安排与部门专项资金结余、专项资金分配与资金使用效益三挂钩的管理机制，对结转规模大、资金使用效益低、“花钱”不及时的削减下一年度部门预算规模；探索编制项目中期规划，建立跨年度预算平衡机制，确保预算安排与项目实施无缝衔接。

二是建立财政资金统筹使用机制，“唤醒”存量资金。

新形势下大力推进财政资金统筹使用，有利于把“零钱”化为“整钱”，解决财政资金使用“碎片化”.支出结构固化、存量规模居高不下等问题。

其中：对到期项目和一次性项目坚决予以取消，避免一次性项目长期化；对常规性和一般性项目，在压减预算规模的基础上加大归并力度，原则上一个支出功能分类项级科目下，不设立两项及以上项目支出；对部门正常的业务类项目支出，逐步并入日常公用经费，实行定员定额管理；优化项目资金拨付流程，减少中间环节，对预算确定的项目和采购资金，原则上年初一次性下达相关部门，并在当年使用完毕，结余全部收回总预算统筹安排。

三是完善财政存量资金监管制度，狠抓平时消化。

密切关注部门的预算执行的进度和质量，依托信息技术手段实时监管部门存量资金消化情况，建立预算编制与预算执行制约机制。

对资金支出进度和使用异常的部门，及时督促及了解原因，加大考核问责力度。

针对不同类型的存量资金提出具体的解决方案，注重平时消化，其中：基本支出结转规模较大的部门，按比例收回统筹使用；对日常公用经费等支出，原则上按照“先上年结余，后本年预算”使用，对当
年形成的基本支出结余资金顶抵下年预算；制定重点项目支出计划，尤其是加快经济建设和民生领域的重点项目的实施和资金支付进度，最大限度项目存量资金。

四是加强国库资金规范管理，狠抓薄弱环节。

严格国库集中支付和财政专户规范管理，确保国库资金纳入单一账户管理，减少财政资金收支中间环节，提高财政资金支付效率；精简压缩专户数量，确保所有专户均符合财政部规定的资金核算专户，严格执行财政资金不能拨付至预算单位实有资金账户的规定，有效控制部门实有账户资金规模；全面清理暂付及往来款项等存量资金，能收回的尽快收回，能核销的尽快核销。