苗连营、程雪阳：分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革

苗连营、程雪阳：分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革时间:2010-01-20 17:11 作者:苗连营、程雪阳字号：大中小点击:139次分税制、地方公债与央地财政关系的深化改革——基于立宪主义的视角苗连营[①]程雪阳[②]（郑州大学法学院，郑州河南 450002）摘要：关于是否允许地方政府发行公债，近些年来一直是人们关注的话题。

如果认真分析建立在1994年分税制基础之上的央地财政分权所存在的问题，就会发现破解地方债务黑洞的最为根本且亟需的策略并非是允许地方政府发行公债，而是要依据立宪主义的基本精神进一步深化分税制改革。

在相关配套制度尚不完备的情况下允许地方发行公债，不但不利于地方债务的化解，甚至会引发严重的经济与社会风险。

关键词：分税制地方公债财政联邦主义央地分权一、引言当下中国央地财政分配关系既不合理，又不稳定，并非什么秘密，这也成为地方债台高筑的原因之一。

于是如何化解地方隐蔽但巨额的债务就成为社会关注的一个焦点。

尽管允许地方发行公债看似一个不错的选择，而且是地方财政权的应有之义，然而这项制度应否建立却在中国经历了长达八年左右的激烈争论和反复博弈。

2009年2月，十一届全国人大常委会第十八次委员长会议听取了《国务院关于安排发行2009年地方政府债券的报告》，3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中宣布“国务院同意地方发行2000亿元债券。

”4月3日和5日，新疆地方债和安徽地方债相继发行表明地方公债的发行已经势不可挡，不过发行的方式，却是以一种似乎很无奈因而显得有些奇怪的“中央政府代地方政府发行”的方式来实施。

本文所要做的工作并不是要从经济利弊的角度来探讨现在是否应当允许地方公债发行，我们关注的是，（1）当下中国是否具备建立地方公债制度的基本前提条件？（2）贸然发行地方公债会对中国的宪政建设提出哪些挑战？（3）如果发行地方公债并非良策，我们又应当如何依照立宪主义的要求建构合理的央地财政关系？为此本文将首先回顾1994年开启的分税制改革，考察其对中国央地分权带来的影响，然后在此基础之上得出如下结论：破解地方债务黑洞的最为根本且亟需的策略并非是允许地方政府发行公债，而是要依据立宪主义的基本精神进一步深化分税制改革。

征税制度以及公债制度改革绝非仅仅是一个经济问题，其更是一项关涉中国宪政建设的重大问题，因此应当在立宪主义的框架内统筹考虑，并以此为契机合理建构央地的财政关系，断不可仅仅基于一时经济之需就贸然行事。

二、分税制与中国地方政府的困境应当说，在建国后相当长的一段时间内，中国地方政府的权力和职责并不完整。

特别是在计划经济体制下，由于实行生产资料的社会主义公有制，代表国家的中央政府不但是整个社会生产资料的所有者，而且是整个经济和社会发展的组织者和经营者。

其通过运用经济计划指标等手段管理着整个社会的发展，并使得大量本应由地方政府提供的公共产品（比如教育、医疗、社会保险）却内化为由各类企事业单位来承担。

从根本上讲，这一时期的地方政府不过是中央政府派驻各地管理地方企事业单位的机构而已——其最为核心的职能是组织本地企业完成中央政府下达的经济指标和计划，至于这些指标和计划在多大程度上能够满足本地居民对公共产品的需求，则不是地方政府考虑的主要内容。

于是，政府间关系就被扭曲为“大公司内母公司与子公司的关系，是生产性的关系”。

〔[1]〕尽管这一时期的中央和地方，也存在着某种权力的分离与分立，但这不过是在“发挥中央和地方两个积极性”的原则下，基于同一职能（即组织国民经济建设）、实现同一目标（即国家经济发展计划）进行的经济职能分工。

更为重要的是，分工标准不是基于公共产品的自身范围属性，而是围绕数量上管理国民经济权力的大小——即对于企事业单位的人财物和产供销的支配权来进行的。

1994年分税制改革以后，一套从制度上保障中央和地方“分灶吃饭”的税收体制的建立使得中国的央地关系发生了巨大的变化。

自此以后，中央政府和地方政府在划分事权的基础之上进行财政分权，并区分了中央税、地方税和共享税。

对于地方政府而言，这种改革所带来的影响是巨大的，其不但获得了法定的地方税种，进而拥有了稳定的地方税收收入，而且自身的性质也在悄然间发生了变化——即地方政府成为必须为辖区内居民提供必要公共服务和公共产品的独立政治实体，而不再仅仅是作为中央政府的代理人。

这种后来被钱颖一等经济学家称作是“中国式财政联邦主义”（ Fiscal Federalism, China Style）的改革，〔2〕不但促进了中国经济的高速发展，而且让人们看到了中国走出“一统就死，一死就叫，一叫就放，一放就乱，一乱就收，一收又统”恶性循环的希望。

在这个意义上，分税制的改革思路对中国央地关系的合理建构以及立宪主义的实现必将产生重大且深远的影响。

可惜的是，我们却不能因此而欢呼雀跃，因为分税制实行15年来，其可能带来的积极影响已经被具体制度设计的不合理大大抵消，甚至这一制度本身的正当性和必要性也遭到越来越强烈的质疑和批判，2008年“国税与地税合并”呼声的日益高涨即是例证。

〔3〕首先，这次改革划分中央与地方事权范围的基础既不牢固，也并不明确；其次，由于改革的目的更多的是为了解决因“税收包干”所引发的中央财力不济和宏观调控能力脆弱等问题，因此，在事权与财权的厘定过程中出现了“财税权上收，事权下放”的现象。

中央政府不但趁改革之机将大量优质税源上收，而且将很多本来应由其承担的公务下放到地方（比如义务教育）；[③]最后，这次分税制改革尽管赋予地方政府以地方税的征收权，但是税源集中或者增收潜力巨大的税种（比如增值税、企业所得税、个人所得税）都被列为中央税或者共享税，地方税的税基和税率也完全由中央政府确定。

其所带来的后果今天已经可以看得很清楚，即央地财政出现了“中央财政蒸蒸日上、省级财政稳稳当当、地市财政摇摇晃晃、县级财政喊爹叫娘、乡镇财政集体逃荒”的反差，很多问题由此滋生。

通常说来，地方政府有三种选择：一是寻求中央的转移支付，“跑‘部’‘钱’进”；二是寻求预算外资金的支持；三是“暗度陈仓”，通过发行“公司债型地方债”或者“资金信托型地方债”等“准地方债”的方式达到筹集资金的目的。

这三种方式所带来的后果都是严重的：第一种方式带来了形形色色、大大小小的“驻京办”、“驻省办”，近些年某些腐败都是通过这个途径完成的；第二种方式在早些年表现为行政事业乱收费，近几年则转变为土地出让金。

改革开放三十年中，恰恰是这两种方式导致了官民矛盾的激化和社会的不稳定；[④]第三种方式尽管较为隐蔽却危害更大，因为“曲线举债”不但造成了监管困难，而且导致经济风险向银行集中，进而可能影响国家的经济安全。

2008年国务院发展研究中心“地方债务课题组”对中国各级地方债务进行了初步摸底。

“发现到目前为止，中国地方政府的债务至少在1万亿元以上，其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。

”〔4〕这些数据不但意味着很多乡级政府已经破产，而且预示着《预算法》的“地方公债禁令”形同虚设。

如同贾康教授所描绘地那样，“现在就只剩下《预算法》这道‘正门’(指正规发债)还没有打开，而实际上周围的‘围墙’都已被统统拆掉了。

”〔5〕令人担忧的是，这些连“越墙而入” 都不用的负债多为隐形负债和或有负债，[⑤]民众难以知悉，中央政府难以监管，甚至地方政府自己也难以估算，如遇风吹草动，难免会带来财政风险和金融风险。

三、地方公债的发行与其所带来的宪政问题面对地方政府早已绕开《预算法》大举借债并因此背负沉重债务的现实，一些支持者建议尽快拆掉“地方公债禁令”这一早已“年久失修的大门”。

然而如果从宪政的视角加以审慎分析，我们将会发现，如果相关宪政问题没有得到有效解决就贸然发行地方公债，将带来极为严重的宪政危机。

为此，我们将首先介绍地方公债支持者的论证逻辑，然后进行逐一地分析。

（一）地方公债支持者的论证从学科划分角度来看，地方公债支持者多为经济学家，他们通常都是从经济学的“公共产品”和“信息不对称”出发，经由财政联邦主义（Fiscal Federalism）而得出支持地方政府发行公债的结论的。

即认为，与私人物品相比，公共产品具有消费上的非排他性和非竞争性两大特征，由于无法避免搭便车（free rider）行为，因此需要由政府提供公共产品。

1956年，针对某一公共产品究竟应当由中央政府来提供，还是由地方政府来提供这一问题，蒂布特（Tiebout）发表了《地方支出的纯理论》一书，并在书中提出了著名的“用脚投票”理论。

该理论认为，假定居民可以自由流动，具有相同偏好和收入水平的居民会自动聚集到某一地方政府周围，居民的流动性会带来政府间的竞争，一旦政府不能满足居民的要求，他们即可以“用脚投票”迁移到自己满意的地区。

这种“惩罚”机制将促使地方政府按照选民的要求供给更多的公共产品。

[⑥]其后，经过马斯格雷夫（Musgrave）和奥茨（Oates）的努力，这种讨论中央与地方财政分权的理论逐渐发展成为一种后来被称为传统“财政联邦主义”（ Fiscal Federalism）的理论。

特别是在1972年，奥茨（Oates）从信息不对称的角度提出的“奥茨分权化定理”（Oates’ decentralization theorem），从而弥补了“用脚投票”理论的不足。

该理论认为，地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民，总是要比中央政府向全体选民提供的任何特定的且一致的产出量要有效率得多。

因为与中央政府相比，地方政府更接近民众，更了解辖区内选民的需求。

奥茨甚至认为“地方政府之所以被创建出来，是由于偏好在地方区域内都相差无几，而在地方区域之间却相差悬殊。

”〔7〕经过这番论证，经济学家们不但从经济学的角度证明了地方政府存在的合理性和必要性，同时也为地方政府发行地方公债进行了正当性和合法性的证明。

道理很简单，既然需要地方政府提供无法由中央政府提供，或者由中央政府提供将会产生不经济的公共产品，那么赋予地方政府必要的税收权和举债权都是理所当然的事情了；否则的话，地方政府就会因为没有足够的财力支撑，要么消极怠工无所作为，要么陷入财政危机之中无法自拔。

来自政治哲学层面的论证同样发人深省。

有学者曾经分析到“如果一个人认为，个人应该是自主的，各级政府应该是自治的，其权力是有限的，政府应该对选民负责，中央政府不是全知全能全善的家长，每个个人和当地政府最能判断自身的利益需求，并通常有权利和能力处理好自己的事务，那么，这样的人通常会主张地方政府具有发行公债的权利”，并认为“根据这样的政治哲学，地方的发债权是其固有的，不是中央政府授予的，如果承认个人应该是自主，地方应该是自治的，地方政府具有发行公债的权利就是理所当然的。