城郊街道与农村街道旧村改造探析

城郊街道旧村改造工作探析以**街道为例近年来，根据国家有关规定，各地为优化资源配置，促进城市化进程，推动经济持续、协调、健康发展和社会各项事业全面进步，各市、区相继撤并乡镇设立街道办事处，街道办事处作为市、区政府的派出机构，有利于理顺现行行政管理体制，有利于进一步促进经济社会的发展，但因为地理位置及政策的影响，同为街道，城郊街道境遇尴尬：乡镇部分政策因改设街道无法享受，城区街道部分优惠政策也无法享有，影响了城郊街道的发展，在旧村改造方面尤为明显。

一、城郊街道旧村改造现状结合我市实际，我们认为，旧村改造可分为两类。

一是位于城市建成区内已被城市所包围的旧村和政府统一建设的新区所涉及的旧村，我们称之为“城中村”，这一类实际上已统一纳入到城市建设的范畴，改造工作已有比较完备的法律和模式，也有不少相应的优惠政策支持和促进城中村改造，城中旧村改造进程较迅速。

二是目前尚未完全纳入城市建设范畴的、其村民群体意识还比较强、生活方式还比较接近农村的旧村，我们称之为“城郊村”，主要位于城郊街道辖区内，这些地方的建筑形式、居住环境、配套设施及人的意识观念等相对于城市，还比较滞后，还更象农村而非城市。

但是，由于城市建设的辐射，土地却已显现出较大增值潜力，并且村集体积极性较高，村民改善居住条件的愿望也比较强烈，当地乡镇街道党委、政府也想推动改造，加快城市化步伐，所以城郊街道加快了这一类村的改造步伐，各方面取得长足的进步。

以**街道为例，**街道地处**市近郊，属于城郊街道，辖区内60个村大部分属于第二类，其中12个村属较偏远，远离镇区，48个村离**市区和街道驻地较近，比较符合旧村改造的条件。

开发区、街道党工委、办事处在上级党委政府的领导下，立足辖区实际，加强措施，大力推进旧村改造，加快城乡一体化进程，出台了一系列政策措施，通过实施**村土地挂钩试点项目，集中时间，集中力量，集中突破，坚持依法有情和谐拆除，搬迁拆旧面积2.6万平方米，80户，连片整平4.7万平方米，整理出可用土地指标72亩。

**城中村改造已开工建设7栋居民楼，**、**等6个村旧村改造完成规划，**中心社区4个村旧村改造正在与开发商协商，城乡一体化进程迈出了新的步伐。

但因政策、资金原因，**等村的旧村改造规划一直没有得到审批，制约了旧村改造的步伐。

二、城郊街道旧村改造存在的问题因上级政策、街道财政的影响，城郊街道的旧村改造步伐阻力重重，以**街道为例：虽然改设街道，但居民基本还是以农业为主，全街道60个村中，有25个村的居民完全从事农业，街道资金来源渠道单一，财政困难，又不能享受城中村改造的优惠政策等等，都成为制约**街道这样的城郊街道旧村改造的步伐。

突出表现在以下几个方面：（一）缺少相关政策法规问题。

一是城郊街道旧村改造缺乏相应的鼓励扶持政策，如城区街道的“城中村改造”的“两个83”政策，同为街道，但城郊街道却不能享有此政策参与旧村改造；缺乏土地审批手续的支持、财政扶持、信贷支持、费用减免等。

以**街道为例，**街道**村旧村改造回迁楼已完工，但缺少相关旧村改造政策的指导，回迁进度较慢。

二是城郊街道旧村改造没有明确的法规规定和统一的模式。

旧村改造所涉及土地利用制度、投融资体制、行政管理体制等诸多方面问题，现在没有相关法规做出明确统一的规定，因而在操作上没有统一的政策和成熟的模式。

现在也没有统一的旧村改造房屋补偿比例、土地置换比例等，导致了部分村的村民不顾自己村的实际，攀比其它村，而导致了旧村改造工作的开展艰难。

三是城郊街道旧村改造土地转性难。

旧村改造需要大量安置用地，但目前，旧村改造土地审批程序繁琐、周期长，用于旧村村改造的指标有限，不能满足旧村改造的需要。

农村住房属于集体用地，改造后新建房屋除部分用于农民拆迁安置外，其他部分作为商品房出售用于平衡改造资金。

但因土地性质问题，改造房只能是小产权房，村民的房产值及房产买卖受到较大影响，村民反响较大，但现在却很难改变旧村改造的土地性质。

（二）资金短缺问题。

旧村改造需要大量的资金投入，目前主要的筹资渠道是做土地文章，而土地置换的困难制约着改造资金的筹集。

根据《山东省人民政府关于推进农村住房建设与危房改造的意见》（鲁政发[2009]17号）明确要求，各级政府要设立专项资金，并对旧村改造加大扶持补助力度。

但目前来看，区级、街道财政压力较大，保工资、保运转的任务非常繁重，不可能拿出大量资金用于旧村改造工作。

以**街道为例，尽管已撤镇改设街道，但大部分村民还是以从事农业为主，税费改革后，街道经济来源渠道单一，财政收入大部分用于教师及干部工资，财政压力较大。

村级集体经济也比较薄弱，无力承担旧村改造的巨额费用。

以**街道为例，据统计，全街道村集体年收入超过200万元的村只有2个，还有2个村的村集体年收入不足1万，基本无力完成旧村改造。

农民自筹资金难度大。

近年来，农村经济实现了较快发展，农民收入有了大幅度提高。

但旧村改造是一项重大的建设性投入，同时需要大量的基础设施配套，就目前情况而言，如果单纯依靠腾出土地出让金净收益来平衡村民拆迁安置建设资金，普遍难以实现资金平衡，再加上农民的筹资渠道狭窄，筹款能力又比较差，这给旧村改造工作带来更大困难。

（三）拆迁安置难问题。

由于现有法律法规对集体土地的房屋拆迁没有相对固定的规定，无论是拆迁补偿标准还是强制执行都无法可依。

尤其城郊街道旧村成分复杂，不仅有农民住宅、企业厂房，还有农村沿街店面，还有大量的违法建筑村民都要求以合法产权予以安置，使得拆迁安置方案难以得到落实。

再加上村民思想不统一，更是增加了旧村改造工作的难度。

走访调查发现，对于旧村改造工作，当前群众存在三种思想倾向：一是急于改。

有些群众对旧村改造工作抱有很大希望，急切盼望开展旧村改造，急于改善居住条件，当然这种心情是可以理解的，但如果缺乏引导和规范，很容易产生急躁冒进情况。

二是不敢改。

部分群众担心改造后利益得有到保障，造成“上楼致贫”问题。

还有部分群众担心合村并点或住楼之后，离农地太远，农用具无法存放，所以在行动上往往犹豫不决。

三是不愿改。

旧村改造中涉及到合村并点、偏远村向中心村合并，一些群众由于受传统、家族、宗派等原因的影响，看重的是手中的土地，对现有的宅基地视如命根，大多数农民也不愿意异地建房。

因此，广大村民存在着既想改（为改善生活质量）、又怕改的等待观望心态，这阻碍了旧村改造的发展。

三、建议旧村改造是事关社会稳定、经济发展的大事，不是简单的推倒重来，而是一种基于多层面的、综合的社会改良，必须站在更新的高度，加强领导、精心组织、稳妥推进，通过建立正确的旧村改造模式，促进旧村的完全改造。

根据实际，提出如下建议和请示：（一）优惠政策支持。

在改造政策方面，给予城郊街道倾斜和支持，能帮助协调建设用地的图斑问题和旧村改造、宅基地复垦的周转指标；在财政政策方面,改造实现的收益包括土地净收益、捆绑项目收益、安置房建设溢价收益等,按一定比例给予街道，主要用于城郊街道旧村改造基础设施建设以及村民社会保障、生活福利等；在税费政策方面,改造中的基础设施配套费、经营服务性收费等有关项目,政府出台政策规定给予适当减免,凡符合国家产业政策和税收优惠政策的, 给予适当减免。

以**街道为例，具体请示：市、区政府同意旧村改造政策性整体转居；批准城郊街道旧村改造享受危改、城中村“2个83”政策；区政府组织协调有关部门做好旧村改造方案落实；给予土地出让金、大市政费等八项资金费用的免除政策支持。

（二）提供资金支持。

旧村改造需要大量的基础设施和公共设施投资，资金投入是一个重要的保证条件。

因此，建立健全公共财政体制，整合“三农”资金投入渠道，将目前分散的政府支农资金，按使用性质和方向进行调整；建立有效的农村融资渠道，提高银行对城郊街道旧村改造的支持力度；完善农村信贷政策，适当调大农业贷款浮动利率的空间，以适应农村融资规模小、风险大的特点；通过财政贴息制度和必要的税收优惠，鼓励、支持农村小额信贷机构发展，培育农村民间金融机构对旧村改造工作的支持。

以**街道为例，具体请示：请求市、区两级政府政策和资金的支持。

鉴于**街道旧村改造成本较高，资金缺口较大，由区政府向市政府做专题请示，争取财政支持。

主要包括：对还建用地的相关费用免除，对节约出来的土地，根据建设用途给予政策支持，并给予一定的商品房开发比例；给予“三险”政策资金支持。

（三）请示有关部门出台配套政策。

一是用地取得方式、土地使用方式的政策。

可根据参照农民集体土地征收办法，一次性征收为国有。

供地可参照公益事业性原来重点工程建设项目给予国有划拨。

有关规费除国家和省以上无法减免的按规定缴足，村集体土地补偿纳入建设成本，与安置户统一结算。

二是旧村拆迁安置政策。

参照城市拆迁安置政策，具体按照一村一策、一事一设进行操作。

三是旧村改造土地整理开发政策。

根据国家土地开发整理有关文件规定，旧村改造节余土地、新增耕地的结算拆建用地指标，解决旧村改造项目建设占用耕地指标问题，促进旧村滚动开发，缓解周转过渡压力，以及建设成本。

四是旧村改造收益分配政策。

旧村改造原则上自求平衡，规划用地面积范围内符合规划设计条件的多余房产收益，全部返还村集体，以发展壮大村级集体经济，并解决历史遗留问题。

开发节余土地可由国家收储，或挂牌出让用于开发。

收益全部用于落实社会保障，以解决后顾之忧。

五是扶持产业政策。

旧村改造不能单一的改造村民的住房和居住环境，同时要鼓励节余土地用于产业开发建设，以为村民改居或资产股份化改造，提取最后一桶金。