履行广告监管职能,维护文明诚信的广告市场秩序(讲义)

履行广告监管职能,维护文明诚信的广告市场秩序(讲义)履行广告监管职能维护文明诚信的广告市场秩序广告监督管理是工商行政管理部门承担的法定职责。

广告监督管理职责主要是：制定和控制执行广告发布标准，监督规范广告活动，指导广告业发展。

推进广告监管工作，必须加强广告监督管理法律法规和制度建设；必须坚持标本兼治，积极探索建立广告监管长效机制；必须与时俱进，丰富“工商监管、部门配合、行业自律、社会监督”有机结合的广告监管模式，逐步建立起一个比较完善，与社会经济、政治、文化生活发展相适应的广告监管体系。

一、关于广告监督管理的几个基本概念(一)关于广告。

1、广告的特征。

广告是人类有目的信息交流和传播活动的产物。

广告与商品生产和商品交换有着不解之缘。

随着人类社会生活的发展，广告概念的内涵与外延也在不断地丰富和发展。

美国市场营销协会对广告的定义是：广告是由明确的广告主在付费的基础上，采用非人际传播的形式，对观念、商品或劳务进行介绍、宣传的活动。

《简明不列颠百科全书》对广告的定义是：广告是传播信息的一种方式，其目的在于推销商品、劳务，影响舆论，博得政治支持，推进一种事业或引起刊登广告者所希望引起的其他反应。

广告信息通过各种宣传工具，其中包括报纸、杂志、电视、广播、招贴、海报及直邮等，传递给它所想要吸引的观众或听众。

广告不同于其他传递信息的形式，它必须由登广告者付给传播信息的媒介以一定的报酬。

上述广告定义都是特定历史时期的产物，为我们提供了对广告的不同思考角度。

一般认为，广告主要有以下特征：（1）广告必须有明确的广告主，是广告主承担某种代价的信息传播。

（2）广告通常是通过科学策划和艺术创造，将信息符号形象化的信息传播活动。

（3）广告要借助于某种传播媒介广泛传达信息。

（4）广告是为了实现传播者的目标，而带有较强自我展现特征的说服性信息传播活动。

2、广告的分类。

依据一定的标准，可以将广告划分为不同类型。

（1）广告有广义与狭义之分。

广义的广告就是广而告之。

狭义的广告是指商业广告。

按照传播目的或性质分类，可将广告划分为商业广告和非商业广告。

《广告法》调整范围是商业广告，是商品经营者或者服务提供者承担费用，通过一定媒介和形式直接或者间接地介绍自己所推销的商品或者所提供的服务的商业广告。

非商业广告主要包括公益广告、政府公告、社会广告(如寻人启事、征婚广告)等等。

（2）按照传播媒介或形式分类，可将广告划分为平面广告、影视广告、广播广告等。

平面广告包括：报纸广告、期刊广告、印刷品广告等；影视广告主要指电视广告、电影广告；广播广告包括有线广播广告和无线广播广告。

此外，随着新媒介的增加，依媒介或形式划分的广告也越来越多，如网络广告、手机短信广告等等。

（3）按照传播范围分类，可以将广告划分为国际性广告、全国性广告、区域性广告。

(二)关于广告活动。

1、广告活动的概念。

广告活动，是指广告主、广告经营者、广告发布者在广告设计、制作、代理、发布过程中所产生的特定的法律行为。

2、广告活动的主要特征。

（１）广告活动主体包括广告主、广告经营者、广告发布者。

对此，《广告法》作了明确界定。

根据《广告法》的规定，广告主、广告经营者、广告发布者是广告活动主体。

广告活动的其他参与者，如社会上热议的广告代言人，不属于现行广告法律规定的广告活动主体。

这里需要强调，某一经济组织或者个人在不同的广告活动中，可能具有不同的角色身份。

以一家广告公司为例，在其接受委托提供广告设计、制作、代理服务时，其主体身份是广告经营者；在其接受委托发布户外广告时，其主体身份是广告发布者；在其招聘广告中，其主体身份是广告主。

所以，要在特定的广告活动中判定广告活动主体的角色身份。

(2)广告活动是包括了广告设计、制作、代理、发布等部分或者全部环节的过程。

完整的广告活动环节包括设计、制作、代理、发布等环节。

单独或几个环节也可构成独立的广告活动。

广告发布活动包括广告主自行发布和委托发布。

广告实务中的广告创意、广告策划、广告效果测定等概念不独立构成法律规定的广告活动环节。

(3)广告活动是法定的行为。

广告主、广告经营者、广告发布者的主体资格是法定的，广告活动主体范围是法定的，活动环节是法定的。

从事广告活动及其行为后果是有责任的，也是通常我们所说的，广告是有责任的告知，广告活动主体的合法权益应受到法律保护，违法的广告活动应承担相应的法律责任，包括行政法律责任、民事法律责任、刑事法律责任。

(4)广告活动具有民事活动的一般特点。

广告活动是围绕广告主自行或委托发布广告而展开的，具有法律规定的民事活动的一般特点，遵从法律规定民事活动的一般准则，如主体平等、自愿、等价有偿、诚实信用等。

法律关于民事活动主体应当能够独立承担民事责任的规定，成为广告主应对其广告内容真实性承担主要责任这一广告活动制度的法律依据。

（三）关于广告监督管理。

1、广告监督管理的概念。

广义的广告监督管理是指运用司法、行政、自律等手段对广告活动和广告行业的调整和控制。

狭义的广告监督管理，是指广告监管机关依据法律和国家有关规定，代表国家对广告活动实施干预、控制的过程。

2、广告监督管理的主要特征。

（1）广告监督管理的直接目的是维护国家利益、公共利益和消费者合法权益，维护公平竞争秩序，促进广告业又好又快发展。

（2）广告监督管理的性质是来自广告活动之外的行政和法律的制约力对广告活动的干预和控制，它不同于行业内部和企业内部管理。

（3）广告监督管理的客体是广告活动，贯穿整个广告活动过程的始终。

（4）广告监督管理由特定的国家机关来依法实施，其他团体、个人或者未经法律授权的机关无权进行。

（5）广告监督管理通过法律和行政等综合手段来实现。

（6）广告监督管理作为行政行为，必须依照法律和国家有关规定进行。

3、广告监督管理具有重要的经济意义和社会文化意义。

（1）广告监督管理的经济意义。

在市场经济运行中，广告是经济运行的润滑剂。

广告作为沟通生产和消费的中介，具有辅佐企业参与竞争，开拓市场和引导消费的特殊功能。

科学有效的广告活动对企业发展，行业发展，乃至整个经济的运行都极为重要。

广告监管的意义在于，预防和制止信息失真，最大限度地降低交易成本，保护消费者合法权益，维护公平竞争，使整个经济运行处于一种成本最低的发展轨迹上，从而促进经济的发展。

（2）广告监管的社会文化意义。

广告不仅具有商务属性而且具有意识形态属性。

广告在推销商品服务的同时，也在推销消费习惯和消费观念。

因此，它对于广告受众和社会的行为价值取向具有影响。

广告在传递商品服务信息的同时，也在宣传商品服务知识，涉及自然科学、历史文化、社会伦理等诸多领域。

既然广告作为商业文化的重要形式，和其他文化形式一样,也必然会有格调问题,也会对广告受众产生积极或消极的影响。

真实、合法，健康的广告，宣传正确的消费观念、科学的消费导向，对广告受众和社会产生积极的影响；低俗不良广告对广告受众和社会产生消极的影响。

广告监管的意义在于通过广告法律法规制定与实施的引导力、规范力和制约力，促进广告活动主体维护行业信誉，切实履行社会法律责任，自觉抵制低俗不良广告，营造健康有序的广告市场环境。

（四）关于广告监督管理体制。

1、现行广告监管体制的基本内容。

我国广告恢复发展的历程也是广告监管体制探索并不断完善的过程，广告监管的发展适应社会主义初级阶段的中国国情，初步形成了政府主导型体制和具有中国特色的“工商监管、部门配合、行业自律、社会监督”有机结合的管理模式。

2、现行广告监管体制的主要特征。

（1）以工商监管为主的政府主导型体制，突出了广告监管工作的行政性和政府工作法治化。

在建立完善的社会主义市场经济体制的进程中，市场主体竞争意识和自我约束意识亟待加强，需要政府发挥引导和规范作用。

就广告活动而言，广告本身所固有的外部性及信息不对称的特征，需要依靠政府的力量进行监管。

司法手段以及其他非行政手段也是政府干预广告活动的方式，但在我国社会主义初级阶段，以政府行政手段为主导更符合中国国情，将在相当长的历史时期存在并得到加强。

同时，工商机关对广告活动的干预必须是依法行政。

广告监管模式明确以工商监管为主，既赋予了工商部门对广告监管的法律地位，同时也强调了工商部门履行广告监管职能的法律责任和义务，有利于实现“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”等依法行政的基本要求。

（2）部门配合，集中体现了广告综合治理机制。

广告活动涉及面广,辐射力强,涉及到市场监管和社会管理等职能的众多部门，如卫生部门对医疗行业的管理，食品药品监管部门对药品广告的审查，新闻出版和广播影视部门对报刊和广播影视的规范，司法机关追究虚假广告犯罪的刑事责任的司法活动等，只有各部门密切配合，才能形成严密的监管体系。

因此，广告监管部门在履行职责中要处理好牵头和配合的关系，充分发挥各有关主管部门的重要职能作用。

（3）加强广告行业自律，强化行业自我约束。

广告行业自律对规范广告市场具有基础性作用，广告活动主体诚信观念是否树立，直接影响到广告市场秩序。

发挥行业的自律作用，实质是发挥行业内驱力作用。

广告监管部门和政府有关部门要支持和指导广告行业组织找准定位，推进自律工作不断深化。

2008年，中国广告协会通过了《中国广告行业自律规则》，制定了《广告自律劝诫办法》以及部分类别广告的自律规则，开展了广告点评等自律活动，收到了积极的成效。

（4）完善社会监督机制，强化社会监督效果。

广告的社会监督是指动用全社会资源（包括个人、群体、新闻舆论等）对广告进行监督的一种方式，它与政府监管、行业自律一道形成一个完整的广告监管体系。

一方面社会监督广告，使广告置于公众监督之下，有利于识别、打击违法广告，同时，也是广告监管部门在具体执法活动中判定广告是否构成误导的重要依据；另一方面，社会反映集中，投诉、举报量大的广告，也成为广告监管执法的重点。

政府主导型广告监管体制和“工商监管、部门配合、行业自律、社会监督”有机结合的管理模式，是改革开放以来广告监管实践的选择，并且会在中国特色社会主义广告监管实践中不断完善和继续发展。

二、广告监督管理机关及其职能（一）工商机关监管广告具有法定性。

改革开放以来，我国经济体制经历了从计划经济到有计划的商品经济，再到社会主义市场经济体制的发展过程。

在这个变化过程中，工商机关的职能也随之发展变化。

1981年，当时的工商行政管理总局就设立了广告处（直属处）。

1982年2月，国务院发布《广告管理暂行条例》，第一次以立法形式明确由工商行政管理机关统一负责管理广告。

同年7月，国务院批复国家工商局机构编制方案，设立广告司。

此后，1987年国务院发布的《广告管理条例》和1994年全国人大通过的《广告法》，再次分别明确广告的监督管理机关是工商行政管理机关。

在历次政府机构改革中，工商行政管理部门作为广告监管部门一直独立承担着广告监督管理职能。