中国引资过程存在的问题及对策

中国引资过程存在的问题及对策

作者：刘红梅

来源：《商业时代》2011年第15期

◆中图分类号：F120 文献标识码：A

内容摘要：中国在引进外资的过程中，存在“超国民待遇”、利用效率低下、监管制度不完善等问题。美国建立了专门的法律体系和监管体系，在保障国家安全的同时促进外资流入。美国外资开放战略对我国的重要启示在于提高与外资相关的国家安全意识，以及完善与外资有关的法律体系和监管机制。

关键词：外资立法外资监管国家安全

根据国家统计局公布的资料显示，1979-2008年中国累计吸收外商直接投资8526.13亿美元，吸收外资规模在全球的排名也已经从1980年的第60位上升到2008年的第3位。但是，中国在招商引资的过程中仍然存在一些问题。而美国恰恰是全球外资制度最为成熟的国家之一，其外资制度设计对我国具有重要的借鉴意义。

中国引入外资存在的主要问题

（一）对外资的认识偏差导致“超国民待遇”

受历史惯性的影响和中国地区竞争的现实压力，对外资的“超国民待遇”自改革开放以来一直存在。不少地方政府为吸引外资发展本地经济，纷纷出台各种特殊政策，甚至有些规定与国家外资法律规定不一致。外资企业在税收政策、信贷优惠、进出口经营权、外汇管理优惠等方面一直享受比内资企业更为优惠的待遇。即使在设立程序上，对外资企业缴纳注册资本的要求也很低。如果外资对中国企业实施并购，外国投资者在合营企业注册资本中的首期实际出资只需达到7.65%即可取得对中方的绝对控股地位。此外，各地区相互间的法规和政策也不统一、不平衡，对外资优惠或限制的规定和政策差别很大，导致外资在地区投向上出现投机倾向。改革开放初期，因为缺乏资金，对于外资实行优惠政策可谓良方，但是，在引资规模已成几何级数扩张的情况下，是否仍然有必要提供如此优惠值得商榷。虽然自2010年12月1日起，我国统一了内外资企业和个人城建税、教育费附加制度，但是外资企业在其他非税收政策领域仍然享受诸多优惠待遇。

（二）多种因素导致外资利用效率低下

外商投资存在产业结构不良、增值率低、环境污染、逃税避税、投机性并购等问题。近年来，甚至一些战略性企业也成为外商并购的对象。如果不对这种现象加以禁止或限制，势必造成国有经济“私有化”、“外资化”，危害我国经济安全。与此同时，“假外资”泛滥，对我国市场秩序、宏观经济稳定性乃至国家经济安全形成挑战，某些腐败分子和不良商人藉此侵吞国有资产和公众财产、进行欺诈、转嫁金融风险等自不待言，即使没有这类犯罪问题的“假外资”也会妨碍我国宏观调控效力、宏观经济稳定性和市场秩序。出现上述种种现象，“超国民待遇”是一个原因—“超国民待遇”使得原本无效率的企业在优惠制度下仍能取得一定利润，使得国内资本为获取优惠待遇变身“外资”。另外，法制不健全、执法不严等也是造成这些问题的重要原因。我国的《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外商投资企业法》对于国家安全问题均没有相关表述。在引资规模不断扩大的情况下，提高利用外资的效率是当务之急。

（三）外资规范与监管制度存在漏洞

这主要表现在以下方面：一是对外资准入的限制不明确。我国至今尚未制定与外资直接相关的国有企业并购、国家安全、可持续发展、外资企业绩效考核等领域的专门法律。我国现行法律对外资准入的规定不明确，导致一些战略性或非战略性的产业和企业被外资并购。二是对外商出资的要求过于宽松。我国现行法律对外商出资规定过于简单，既没有规定外商出资的资本必须属于外商境外合法资本，也没有规定实行实缴制，相反规定的是认缴制，认缴时间期限较长，且弹性过大。只规定外商出资比例的下限而无上限规定，容易导致控股，甚至损害中方利益，并且对外商“增资扩股”的并购方式缺乏必要监管和约束。三是对外资企业造成的社会负效应控制不力。近年来，外资企业造成的环境污染、资源浪费、劳工权益受损等问题层出不穷。缺乏合理的制度安排，导致外资企业运营过程中无须承担或者只承担较低比例的社会成本。

美国引入外资的制度设计

（一）外资立法兼顾国家安全

美国与外资有关的立法体系在实践中不断得以完善。20世纪40年代至60年代，美国与FDI相关的立法先后有1947年《国家安全法案》、《1950年国防生产法案》、《1966年外国投资者税收法案》等。20世纪70年代，美国的立法体现了其对外资加强研究与监管的倾向。美国相继出台了1974年《外国投资研究法案》、1976年《国际投资调查法案》、《1977年改善国内外投资申报法》和《1978年农业外资申报法》等。《1975年税收减免法案》和《1976年税收改革法案》虽然对流入一般性行业的外资实行税收优惠，但是对于石油和天然气行业的外资收益不实行税收减免，体现了其产业安全及国家安全的理念。

1988年美国对《1950年国防生产法案》第721节进行了修订，出台《埃克森－弗罗里奥修正案》，授权总统从国家安全的角度出发就外资对美国公司的收购、兼并、接管和投资进行调查。20世纪90年代，面对全球的FDI热潮，美国出台了以《国防授权法案》为基础的《伯德修正案》，将发起调查的条件变更为“在任何代表或受控于外国政府的实体试图参与可能影响美国国家安全的兼并、收购或接管美国实体的经济活动的情况下”。“外国政府”成为美国外国投资委员会（CFIUS）在外资流入过程中权衡国家安全风险、加强监管的关键影响因素。2007年7月26日，美国前总统布什签署《2007年外商投资与国家安全法案》，旨在进一步加强美国对关系国家安全的外国投资行为的审查与限制；该法案对外资进入美国予以全方位的要求和管制，并对外资并购涉及的国家安全问题给予新的诠释。

（二）监管机制注重权力制衡

首先，外国投资委员会行使审查权。美国负责对FDI进行审查的基础部门是外国投资委员会，该委员会主要负责评估和监测外国投资对美国的影响，对外资进行国家安全审查。美国外国投资委员会由财政部长担任主席，包括职责完全不同的部门，一些部门负责法律实施、国防以及国家安全等，另一些部门则负责推动和实施对外开放与投资政策。根据2008年《关于外国人合并、收购和接管的规定》，如果外国投资委员会对外资的投资目的存在疑虑，不论其入股比例多少都可以对交易进行审查。换而言之，即任何外资并购从理论上都是可以被否决的。

其次，总统行使决策权。在外商投资方面，总统拥有如下权利：

一是在有充分证据表明外国实体的控制可能导致其采取威胁美国家安全的行动，而《国际紧急经济权力法》以外的其它法律规定无法为保护国家安全提供充分和适当的授权时，美国总统有权中止或禁止任何被认定会威胁美国国家安全（包括国家经济）的外国收购、并购或接管美国公司的行为。

二是总统在收到外资委员会提交的调查报告后应在15天内做出最终决定并宣布。在宣布决定后，总统可以直接命令司法部长寻求适当的方式执行总统的决定。

三是如果对一项交易的调查最终导致交易双方达成延迟协议（a mitigation agreement），在一交易一方实质性违背该延迟协议而无其他救济措施时，总统可以重新启动对该交易的审查程序。

最后，国会行使监督权。国会对外资委员会的监督权早已确立，而《2007年外商投资与国家安全法案》进一步强化了国会这一权力。国会主要通过两项制度行使其监督权：

第一，国会证明制度（A Certified Notice to Congress）。外资委员会完成审查程序后，外资委员会主席和相应成员应向国会提交书面报告。在完成调查程序后，外资委员会主席和相应成员也应尽快向国会提交书面报告，说明调查结果，除非该调查结果应提交总统裁决。