农村土地流转中的法律问题研究

农村土地流转中的法律问题研究
【摘要】农村土地制度改革是保证国民经济可持续发展的重要问题，也是解决“三农”问题的核心所在，而在改革发展与稳定当中，土地流转制度良策的提出，无疑给当前我国农村经济的发展提供不竭动力。

本文深入研究我国当前农村土地承包的现状和发展，从法律、法规的角度对其进行剖析，结合农村土地流转的实践经验，分析土地流转中存在的困难，并试图对土地流转制度的完善提出一些可行性方案。

【关键词】土地流转；特征；主要问题；对策思考
一、我国农村土地流转概述
（一）农村土地流转的含义
农村土地流转是指在农村中拥有土地所有权的农民可以通过合法的形式，保留承包权，将经营权（使用权）转让给其他农户或其他经济组织的行为，即保留承包权，转让使用权。

农村土地流转是农村经济发展到一定阶段的产物，通过土地流转，可以开展规模化、集约化、现代化的农业经营模式。

（二）农村土地流转的特征
1、农村土地流转周期较短。

就我国目前现有的农村土地流转情况分析，百分之八十的农村村民之间进行的自主自发的土地流转周期是在两年内完成，在一些比较偏远的山区和落后的地区，农民为了完全保护自己的利益甚至在进行土地流转时，还达成一个季度签一次的协议。

2、农村土地承包和租让的情况居多。

由于承包或租让土地不需办理《农村土地承包经营权证》等相关的合法手续，很多农民在土地承包和租让时为了节省时间与省去麻烦，他们都不会按照规定要求去村委会报告，更不会去乡镇经管部门办理正规合法的土地流转手续，因此，由村委基层向上级汇总的农村土地承包、租让的土地面积与实际流转的土地面积在数据上就有非常大的差距，普遍比实际流转的面积少很多。

3、农民自行流转为主。

我国现行的农村土地流转方式有农民自行组织的流转和乡镇村委集体委托相关的组织土地之间的流转。

农民自行流转土地占绝大部分，他们之间的流转，一般是熟人之间进行，在亲朋好友之间互相告之，而农民去委托人乡镇村委集体组织流转的比例是非常的低。

二、当前农村土地流转中存在的主要问题
1、土地流转的农村土地产权和收益权归属主体不明晰
我国实行家庭联产承包责任制后，农村土地的产权产生了根本性的变化。

但在农村土地的产权中还存在二个比较突出的问题。

一是产权的主体不够明晰。

现行农村土地实行集体所有制，但产权属于谁是有很大的争议，不够明确。

实行家庭联产承包责任制后，原来农村土地的产权发生了根本的变化。

二是产权的权利不够完整。

所有权是土地产权中最重要的一部分，拥有所有权也就代表土地所有权人有对土地的拥有、使用、收入、处置等权利，而处置权是最能体现所有权的，可是就目前农村的土地所有权而言，通常是不是拥有这些权利，从处置权上来看，农村的乡镇、村、村民小级三级，没有哪一级有权利对集体土地拥有最后的处置权，必须要由县级以上的土地管理部门才有资格进行处分。

集体无权出让、转让土地，无法把土地作为抵押标的。

2、土地流转的机制不完善，土地流转的程序也不够规范
土地流转机制不健全由于土地产权的不清晰必然导致土地难以流转发生和发展，这里的流转仅仅还只限于农村土地使用权的流转。

表现在三个方面，一是流转过程的行政化。

农村土地使用权的流转，大部分是通过乡级或村级行政手段进行，有的地方甚至用行政手段强迫农民出让土地使用权，市场因素难以发挥积极的作用。

二是流转方式的简单化。

使用权的变化主要限于婚丧嫁娶、学生上学等人口变化因素，在形式上仅限于转包、互换等一些简单的流转方式。

三是流转空间的封闭化。

大部分仅限于集体经济组织内部成员，很少流向外部成员，农民没有赋予抵押、租赁等土地权利，使土地使用权流转的市场中介和金融支持难以形成，严重阻碍土地流转的顺利进行。

另外，土地流转的程序不规范、手续不完善。

绝大部分的农户在农户之间进行土地流转，只是进行口头上的约定，没有正式合法的书面合同，即使有书面合同，合同也只是简单，不规范，没有得到公正，也是不合法的，也没有村社集体经济组织审查批准同意。

另外，绝大部分在土地流转时不会到相应的主管部门进行登记和备案。

3、土地流转的市场还不够健全，土地流转机构没有建立完善
在农村土地流转中，存在土地的转让方找不到土地的受让方，土地的受让方找不到土地的转让方，形式主要以转包为主，形式比较单一，土地转让信息的取得主要依靠邻居、亲戚、朋友及农村干部的信息交流，这就造成了土地交易的成本高，土地资源配置的效率低，而且流转的内容简单，流转期短，流转面积小，使经营主体不敢在土地、机械、行动措施上做大的投入，不利于农业现代化的持续成长，在土地流转的规范内容方面，有些地方在土地流转的过程中缺少合同对流转双方进行的约束，农村村民之间的绝大部分是自行对土地进行流转，而且大多数又为口头协议，基本上是没有书面合同，暗地里流转绝大多不经过相关部门的申请、不去相关的部门进行登记、更不用说去相关的部门进行报告，在农村的集体经济组织也很少地进行干预，进一步恶化农村土地流转市场，导致农村土地流转的无序进行，农村土地承包管理部门对土地流转的打点和看管机能也没有完
全落实到位，，难以经由流转实现农村土地资本的优化。

4、土地流转的农村社会保障体系法律、法规不健全
农村土地一直以来都具有中国农村村民生存发展与社会保障的双重功能。

倘若如果农民忽视了土地流转措施，他们的就业与社会保障问题，就会得不到保障，随时随地有影响到自身基本权益的可能。

目前，我国农村社会保障制度还不完善和健全，土地仍然具有很强的综合性保障功能，比如说养老、医疗、失业和最低生活保障都附着其上。

如果农民把自家的土地经营承包权流转出去，这些最基本的综合保障都有了后顾之忧。

在我国的农村，土地是农民的基本生存保障，同时，土地还可以促进农民的就业，在目前的情况下，我国的农村社会保障制度还不健全，也就导致了农民不敢随便地抛弃赖以生存的土地，土地在他们心目中仍然具有很高的地位，他们认为有了土地，对自身而言就有了保障，就算在外面就业不如意，收入不行，还是可以回到家乡进行传统的耕种，起码能够保障自己的温饱问题，从这一方面看来，农民对土地的需要是不可能发生根本性质的变化。

三、完善土地流转的对策思考
（一）通过法律规范，实现农村土地健康有序流转
十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农村土地管理制度上进行了一系列改革和完善。

其中最为突出的就是要建立“两个市场”，一个是建立健全农村土地承包经营权流转市场，另一个是建立城乡统一的建设用地市场。

长久以来，我国的国有土地与集体土地的产权有着显著的差别，不平等关系也依然存在。

就是这种长期存在的不平等关系，使得我国一直以来就是这种局面：“两种产权、两个市场”的形势。

对农村土地管理制度进行合理的改革和完善后，我国的国有土地的所有权、经营权进行分离，经营权实质上是可以进行出售、抵押、出租的，而农村集体土地（尤其是非农建设用地）却是不可能进行的，目前来看，是完全不能实行自主地流转，农民拥有的土地产权是不规范不合理的。

在农村土地流转进程中，亟需解决的难题越来越多，在这种情况下，《土地流转法》的制定是形势所需，经过多年的发展，农村村民的生活水平得到了提高，经济收入有了大幅增长，总体上取得了很大的成绩，但是，也出现了一些的新的困难需要我们去解决，比如：当前“农业基础仍然薄弱，最需要加强，农村发展仍然滞后，最需要扶持，农民增收仍然困难，最需要加快”。

（二）严格执行国家土地管理的法律法规，进一步规范土地流转的程序
土地制度是农村的基础制度。

它不仅对土地资源配置及其效率具有重大影响，而且对农村社会稳定和社会公平正义具有重大影响，严格执行国家土地管理的法律法规，进一步规范土地流转的程序。

1、建立健全农村的土地流转服务市场。

让农村土地流转进一步发展为市场
化，就需要发展土地流转的服务中介和交易中介，通过市场化来规范土地交易中的各项行为，减少农村土地的流转成本。

耕地使用交易是一项比较复杂的交易过程，涉及交易主体很多的方面，这就要求相应的中介服务市场为其提供合法合理的服务。

要建立耕地使用权市场信息、咨询、预测和评估等服务系统，使服务专业化、社会化、人性化。

2、规范土地流转过程中的程序化。

第一，农民进行申报，由农户填写统一出具土地流转的书面委托书，村服务站汇总报乡（镇）流转服务中心，乡（镇）经管部门或流转服务中心，建立土地流转信息档案和微机数据信息库；第二，乡（镇）流转服务中心将收集信息报县（市）区农村经济管理部门，进行归纳与汇总，提出相关的要求，将信息更好的反馈给农民，并进行指导；第三，流转服务中心组织流转双方协商，达成意向；第四，签订书面合同，经村委会盖章后到乡（镇）土地流转中心签证、登记备案，并监督合同兑现。

3、加强对农村土地流转的日常监管工作。

例如可成立土地委托流转领导组织和服务中心，严格合同管理，强化政府职能部门在土地流转中的监督引导作用，特别是用制度手段规范流转。

对土地流转中心工作人员进行业务培训，这样才能使农民在土地
流转过程中得到专业性的帮助。

（三）积极探索市场化形式，推动农村土地流转
积极探索市场化形式，要求健全土地承包经营权流转市场。

1984年的中央一号文件上就已经明确，允许农民流转所承包土地，政策由来已久，按照依法、自愿、有偿的原则，引导和鼓励农户流转土地承包经营权。

十七届三中全会《决定》根据《农村土地承包法》的规定，进一步明确在依法自愿有偿的原则下，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，并规定了“三个不得”，即不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。

加大农村土地流转的市场化形式，首先要逐步建立农村土地流转信息网络。

以村组为单位，把农村土地承包情况、流转情况、农村劳动力情况等资料进行全面统计，逐级上报汇总，形成报表。

其次建立科学合理的评估体系，合理评价农村土地价值，保护农民土地流转的收益不受影响。

再次，在乡镇设立土地流转服务中心，在村组设立服务站，收集发布土地流转信息，为流转双方牵线搭桥，开展土地流转申请委托、供求登记、价格评估、合同签订、档案管理、纠纷调解、法规咨询等指导和服务工作，以市场为导向，自负盈亏，自主服务，解决土地供需双方因不能及时沟通而使流转受阻的矛盾。

（四）深化体制配套改革，健全社会保障机制
1．建立健全农业产业发展的投入机制。

建立促进当地农业产业化发展，加快农业现代建设的政策。

增加政府投入资金，并合理利用政府财政资金，推动各种社会资本投入农业。

只有对农业投入增加了，基础设施改善了，才能有效促进农业产业化的发展，从而加快农业产业化进程，促进家庭经营向集约化水平的转
变。

2.进一步拓宽农村剩余劳动力就业渠道。

第一，合理拓宽劳务输出渠道，为农民外出就业创造有利条件。

要加强对农村劳动力的技术、技能培训，搞好信息服务、政策服务、法律服务，为农村劳动力有效转移提供优质服务，让大量的农村劳动力能够走出去，挣到钱，留得住，使大量的农村人口离开农村土地，离开农村，向城市转移，为农村发展创造必要条件；第二，要加大发展乡镇企业，尤其是农产品的加工业。

高度民主重视发展民营经济，充分发挥乡镇工业园区的作用，以产业加工吸引劳动力。

3．建立健全农村社会保障机制。

加强以农村最低生活保障、社会保险、大病救助、子女教育、农民工保护等为基础的农村社会保障体系建设，逐步提高社会的保障水平，解除农民生活的后顾之忧。

三是要大力发展农民专业合作组织。

充分发挥专业合作组织在资源配置方面的积极作用。

引导有能力的专业合作组织，积极探索农户土地入股等流转方式，自创品牌，扩大规模，自主开发经营农业项目。

加大政策扶持力毒，对当地农业方面的龙头企业、农民专业合作社、要给予他们政策和金融方面的支持，进一步促进农村土地的流转的合理发展。

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