内部控制建设中若干问题的思考

国有企业内部控制建设中若干问题的思考近年来，内部控制建设正在本地区所属国有企业中有序地推进。

作为履行国有资产出资人职责的本地区国资委也将促进企业内控建设作为国资监管的重要抓手，每年一度地考核评价。

总体而言，经过相关各方几年的努力，多数企业开始认识到这项工作的必要性，并积极入手推进，制定计划、组织配套、付诸行动，内部控制建设工作有了很多的进步。

不过，罗马不是一天能建成的，内部控制可是一个庞大的系统，尽管每个企业或多或少是有些基础的，但很不成体系，对标五部委联合推行的《企业内部控制基本规范》（以下简称《规范》）差之甚远，且无论从外部环境还是内部因素角度企业要真正落实《规范》定义的现代内部控制都是非常困难的。

本文针对国有企业，列示内部控制建设中呈现的若干问题，并作简述解决问题的一些思考，希望起到抛砖引玉的作用。

根据现代内部控制理论，建立健全企业内部控制是出资人、外部监管、利益相关人以及企业内部管理的共同要求，内部控制建设的责任人是企业管理当局，企业有效的内部控制由内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等五要素构成，其中良好的内部环境是有效内控的根基。

现代内部控制有别于传统的内部牵制，它提供了合理保证实现既定目标的方法论，要求企业的管理当局、中层管理者和作业员工同心协力、共同建设，全面有效地管控影响企业目标实现的风险，最终实现目标。

一、国有企业内控建设中的若干问题1、学习认识不足的问题现代内部控制的理念引入我国较晚，对于许多管理者而言，它都是一个新生事物，所以学习认识的过程是不可缺少的，通过学习提升对内部控制重要性、必要性的认识。

然而，经营者往往忙于事务和应酬（其实正是由于企业缺乏有效的内部控制，经营者才会受困于事务，而内部控制就是帮助经营者从事务中解脱出来，以能有更多的精力思考战略管理、对付新情况、新问题），对内部控制的学习领会严重不足，不认识内部控制的职能、目标、方法和意义，因而对内部控制建设工作没有发自内在的动力，可以看得出有些经营者把这项工作也看成了一项应酬。

2、出资人缺位，外部推动力不足的问题出资人缺位是从“责任”角度说的，理论上国有企业出资人是有的，但它难以很好地人格化，对资产的权责也难以像私营企业那样明确，这是国企效率低下的病根之一。

作为企业内部控制建设之环境要素的组成部分，它也无情地影响内控建设的效果。

少了出资人那样的外部推动力，内部控制建设当然就会大打折扣，毕竟内部控制会制约当权者滥用权力。

一些企业甚至做起了表面文章，把内控建设当成面子工程来做，以致：看上去内控制度很厚、装订也很漂亮，但贴近实际业务、面向风险的少；制度规章束之高阁的多，有效执行的少。

3、难改粗放管理，不习惯《规范》要求的精细化控制科学管理的基础就是精细化管理，翻开我国企业的规章制度，大多数是过于简单、原则，即使有些具体的规定，但在责任追究、检查评价、持续改进等方面多是不很完善。

这是我国经济和文化所处阶段决定的，与现代内部控制理念间的差异是固有的。

现代内部控制建设要求控制对象、控制目标、相关风险、控制措施、信息沟通、责任追究、监督评价、持续改进等都要具体明确形成文档，即使是共识也要求白纸黑字，以便落实、减少误解。

正是这样的差异影响了企业内部控制建设工作的效果，致使控制责任难落实、控制效率不高、控制成本倍增、控制效果差。

4、难改少数人制定制度局面，内控制度缺乏全员共识因为对内部控制职能、目标和方法的认识不足，管理者往往不能理解内部控制全员参与性的重要意义。

企业的经营风险是隐藏在每一个具体经营业务之中的，而最了解这些风险的是那些基层管理者和一线的操作人员，没有他们参与的内控方案本身就是风险源。

然而，实践中许多内控制度是少数管理者闭门造车的结果，如果再有“官僚”思想催化，这些制度的有效性就可想而知了。

5、企业重大事项管控不够完善，重事前控制，轻事中控制、事后评价，责权不够明确在企业内部控制建设中，特别是对重大事项的管控，常用党政口的“三重一大”制度代替，控制、监督环境不够完整、责权不够明确，常有重事前控制，轻事中控制、事后评价的现象，很少听到企业针对重大项目、重大投资开展有效的事后评价工作的，更甭说追究责任了。

6、修修补补的多，按《规范》及其配套指引系统化建设的少实践中，我们发现一些企业没有按照《规范》及其配套指引要求系统化开展内控建设，修修补补做了许多补丁，以致制度一大推，但条理性不够，重大风险分析、识别有缺漏，控制体系也就不完整。

二、进一步推进内控建设的思考上述内部控制建设过程中的问题严重影响了工作的效果和进程，急需改变。

如何改变呢？哲学理论告诉我们，任何事物的变化有内因和外因促成，外因是变化的条件，内因是变化的根本因素，外因需要通过内因才能起作用。

内部控制建设内因当然是企业管理当局，出资人、外部监管和利益相关人都是外因，变化的促成者。

企业管理当局的认识提高了、主观上有了做好这项工作的要求，问题才能解决。

外因是要采取措施促成内因的上述改变——提高认识、主观要求——来促进事物的变化——改进内部控制建设工作。

（一）出资人进一步扮演好“外因”角色1、出资人在对企业战略管理之中进一步强调内部控制建设既然现代内部控制理念被公认为是实现既定目标的有效保证，实践中暂时也确实没有更好的对企业经营过程风险的控制方法，那种只管结果不管过程的简单管控也被证明不可取，那么出资人就需要进一步强调企业内部控制建设，并将其作为实现监管目标的核心抓手落实到对企业的绩效考核之中去，由此促进企业管理当局的相关变化。

2、出资人重点加强对企业内控建设中内部环境要素建设的关注和监督内部环境要素是企业内部控制建设的牛鼻子，出资人应该予以特别的关注和监督。

内部环境一般包括企业发展战略、治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、人力资源政策、员工行为准则及企业价值观等内容。

如果环境控制是薄弱的，其它层级的控制将不会有效，出资人要充分关注上述内容的文档化。

经过文档固化了的制度、机制更便于执行、检查和监督，可以减少认为的干扰。

实践中我们经常会遇到这样的情况，企业针对某风险的控制措施确实存在，但没有形成文档。

就因为没有固话成文档，控制的一致性不能保证，受到人员变动等人为因素影响的风险加大了。

人治问题正是企业内部控制建设的大敌。

3、出资人进一步做好企业内部控制有效性评价工作这项工作本地区国资委已经有三年的经验，一定程度上促进了本地区国有企业内部控制建设工作。

为了配合相关内容的绩效考核，出资人需要进一步对照《规范》及其配套指引做好对标评价工作。

具体的，出资人可以要求企业编制符合要求的考核期内部控制建设计划，如针对内部环境控制的目标和计划、针对业务系统风险控制的目标和计划、针对交易操作层面风险控制的目标和计划等，期末企业内审部门、监事会以及出资人委托的外部中介机构各自独立检查评价工作绩效，作为该项考核的主要依据。

（二）企业管理当局提高认识、有效工作4、管理者应该强化对现代内部控制理论的学习近期浦发集团组织了一次内部控制业务培训活动，聘请德勤公司相关资深专家授课，培训对象包括集团本部领导、集团公司各部室主要负责人，各所属企业主要领导、内审/财务/风险管理分管领导、财务负责人、风险管理部门负责人、内审机构负责人（或专/兼职内审人员）。

老师以案例教学的方法，深入浅出地讲解了企业内部控制的含义、内部控制的目标和职能、内部控制建设方法、企业全体人员和部门与内控建设的关系及职责等等，培训效果很好。

5、企业内部控制建设应当从建立健全业务流程切入企业目标的实现是通过经营计划去落实的，而企业经营是通过业务流程去组织实施的，影响企业实现目标的事件（风险）存在与业务流程之中。

企业内部控制建设就是去研究企业的业务流程、分析每个流程环节存在的风险，制定相应的控制措施，落实控制责任，并建立有效的检查、评价、持续改进机制。

内部控制建设的重要性原则就是首先研究影响企业目标实现的关键业务、主要业务的风险控制，全面性是指所有的业务流程都要兼顾到，适应性原则是指内部控制需要随业务、环境的变化及时应变。

建立健全业务流程包括两方面工作，一是为所有的业务编制流程，二是流程优化和完备。

上述第5个问题其实是控制完备的问题，首先业务流程是否完备，其次控制措施是否完备，与业务流程的风险环节是否匹配。

同时基于业务流程的控制也克服了上述第6个问题的发生。

业务流程是内部控制的基础，反过来内控的持续改进促进业务流程的优化，提升经营的效率和效果。

6、管理者应该充分重视信息与沟通和内部监督两要素这里的信息与沟通是由控制活动决定的，信息是风险控制和报告所需的信息，沟通就是将这些信息及时、完整、准确地收集起来并传递到内部控制规定的风险控制人、责任人以及其他相关人手中。

企业要在内部控制框架内梳理信息内容、确定沟通路径和方式，使之更加系统、科学。

内部监督要素也容易被误解，它有这样几个层次，一是业务流程中嵌入的监督，如财务凭证的审核岗位，二是内部审计机构的检查监督，三是监事会的监督评价，四是外部机构的审计评价。

其中第一类最重要，却容易被忽视，这是内控设计应该重视的。

第二类监督直接向管理当局负责，第一类监督效果好会减轻内审部门的工作压力。

7、积极应用IT技术提高控制执行的有效性提到IT技术，人们立马会想到ERP系统，管理者应用IT技术不仅可以提升企业管理信息统计和传递的效率，还可以将一些控制镶嵌入软件系统中，公正无偏的电子人会提高控制执行的准确性。

8、进一步完善监事会工作机制关于监事会的职能，本人于本刊第一期有过专文解读，监事会不仅要对企业经营成果进行评价，在企业内部控制建设中也扮演监督评价的角色，评价企业内部控制的有效性以及企业内部控制建设计划的完成情况。

近年来，本地区国有企业监事会工作进步很大，国资委制定了一系列关于监事会工作的制度规范，有效促进了监事会职能的发挥。

不过还存在面上不平衡，有些企业监事会工作机制还停留在上级文件原则规定上，没有深化、细化为所在企业的工作制度，监事会监督评价工作的成本高、效率低，职能发挥受到限制。

为了改进，作为企业内部控制体系的重要组成部分，监事会应该立即制定文档化的工作规则，确保监事会及时、便捷地掌握企业经营管理过程和结果，规范监事会履职行为。

企业内部控制建设是个系统工程，是循序渐进、持续改进的过程。

保证企业经营的合法、合规、财务报告的可靠性以及企业资产的安全仅仅是内部控制的基本目标，内部控制还应该能够提高企业资源的使用效率和效果、促进企业战略目标的实现。

企业建立起有效的内部控制需要企业自身和相关各方的共同努力。