【调研报告】关于我省乡村治理有关情况的调研报告

关于我省乡村治理有关情况的调研报告

近年来，中央高度重视乡村治理工作，连续两年的一号文件都提出并强调“要建立和改善乡村治理机制”，对城镇化进程中的乡村治理工作做出了安排和部署。为了贯彻落实中央精神，结合我省实际，省委财经办（农办）通过调查走访、召开座谈会和发放调查问卷等方式，对全省乡村治理情况进行了深入的调查研究，现将有关情况总结如下：

目前,我省共辖40个县（市），897个乡镇，9314个行政村，农村总人口1491万人。乡镇党委、人大和政府构成了乡镇的“三大领导班子”，同时设置站、所、办等办事机构。村党支部委员会和村民委员会构成了村“两委”，部分村还设有村务监事委员会、妇女会、治保委员会等组织，承担着主要的乡村治理工作。近年来，我省农业农村发展形势良好，乡村治理工作也取得了积极成效，治理实践不断丰富与完善。

一、乡村治理存在的突出问题

随着农村经济社会的发展，我省农村社会结构、利益格局都发生了新的变化，乡村治理中的一些问题和矛盾也越加突出，主要集中在以下几个方面。

（一）职能定位不清

一是基层政府权责不对等。基层政府公共权力与责任不匹配情况较为突出。35.4%的受访者认为，目前乡镇机关权利小责任大，人员编制少，不能满足实际工作的需要。现行管理体制下，乡镇政府没有决策权，只能是决策的执行者，调研中很多干部反映，对于村级转移支付、新农合、农村养老保险等方面的工作，乡镇政府都只能是上级制定好的指令性政策被动执行，当工作推进中出现问题和阻碍时，乡镇政府并没有约束

权和处理权，处境尴尬。二是部门条块制约严重。乡镇站办所中，公安、税收、工商、电力、邮电等都属于上级派出单位，掌握着大量的公共资源和权力。这些站所只对上级部门负责，所得收益与当地政府并无关系。在开展工作时，乡镇和站所的部分职能有所交叉，还往往会出现政出多门的情况，乡镇政府对其没有管辖权，工作很难协调，出现问题也不能得到有效处理。三是村“两委”分工不明。村委会作为自治组织，要经常协助乡镇政府处理和承担一些具体的行政职能，而许多本应由村民自治机构行使的管理权实际还掌握在村党支部手中。调查中，29%的受访者认为村“两委”之间存在矛盾；10.5%的受访者认为“两委”班子及成员之间由于个人原因存在不合作现象；62%的受访者认为需要明确二者的地位和职权分工，完善工作规程。

（二）财政收支陷入困境

一是原有收入大幅“缩水”。农村税费改革后,农民负担减轻的同时乡村两级财政也受到了很大影响。调研过程中我们发现，所有的乡镇基本都存在资金短缺甚至负债的情况，经济情况稍好些的乡镇也仅够维持其政府基本运转。以梅河口市为例，全市负债村267个，占总数的88%，村平均债务39.95万元，个别村甚至负债高达300万元以上。二是集体经济收入匮乏。多数村集体积累薄弱，基本没有集体经济收入，其收入以土地承包收入和财政转移支付为主。62.5%的受访村没有集体企业，有集体企业的村，也大部分效益一般，利润极少，仅占收入总比的4.86%。许多基层干部的工资都无法保证按时发放，办公经费和其他支出更成为“无米之炊”。梨树县全县295个村，有经营性收入的村仅占1/3,集体收入达到10万元以上的村基本没有。三是无力开展正常工作。财政收入的萎缩，导致农村基层组织无法履行为村民提供社会福利及承担任何公益事业的职责，无法发挥其在发展村级经济和增加农民收入等方面

的应有作用。在与基层干部交流中，我们听到最多的就是“工作中往往想的不是如何搞发展，而是怎么筹资金维持日常运转、还清债务”，工作重心严重“扭曲”，干部失去了搞发展搞经济的积极性，领导班子缺乏凝聚力和战斗力。

（三）干部选用机制不健全

一是村干部任用机制存在一定弊端。目前，我省很多乡镇基层组织实行的是党支部书记和村委会主任“一肩挑”模式，直接将选举上来的村主任任命为党支部书记。这种任职模式极易引起村党支部和村委会性质、职责和工作上的相互混淆，甚至在具体事务上互相包办代替，并不能完全实现村民自治的意愿。同时，把权力集中在一人手中，容易形成“一言堂”的不良倾向，议事和执行过程中也缺乏有效的协商与监督。二是村委会换届周期过短。现行换届周期为三年，调研中，很多基层干部反映换届周期过短，难以让干部有长远的发展规划。很多村干部刚一上任就等着谋划下一个换届的到来，普遍存在着“一年干、二年看，三年等着把届换”的现象，不利于农村经济社会的长远发展。三是基层组织人才配置不够合理。年轻干部储备严重不足，缺乏有知识、懂业务的年轻人，许多岗位甚至“缺岗”。现有的村干部也普遍年龄较大，受教育水平也不高，不能完全胜任工作。以延吉市小营镇为例，全镇28名村书记和主任，40岁以下干部只有2人，大专以上学历只有6人。

（四）村级治理主体“能力弱化”

一是自上而下的治理模式在农村依然根深蒂固。在现行的组织构架和功能中，村委会承担了大部分行政管理职能。调查中，87%的受访者认为乡村治理的重要力量是乡村两级干部，选择村里能人的仅为38.2%，选择各类经济合作组织领导者的仅为30.6%。二是村民素质普遍不高。我省广大农村中有思想、有文化、有能力的年