财政支农资金管理存在的问题及建议

财政支农资金管理存在的问题及建议

摘要财政支农资金是农业和农村经济发展的重要手段。分析了财政支农资金管理存在的问题，并提出相应的建议，以期为财政支农金的管理提供参考。

关键词财政支农资金；管理；问题；建议

财政支农资金是农业和农村经济发展的重要手段，对保持农业农村经济平稳较快发展，起着十分重要的作用。近年来，随着国家对农业投入力度的不断加大，财政支农资金逐年增加，尽管国家和地方政府对支农资金的管理，相继出台了一系列的制度和办法，但在资金的使用管理过程中还存在一些问题，这些问题若不能解决，将直接影响社会主义新农村建设的进度，笔者现结合工作实际，就如何加强支农资金管理谈一些粗浅的看法。

1 财政支农资金管理存在的问题

1.1 财政支农支出管理体制不健全，缺乏科学可行的管理方法和经费使用细则

一是支农资金存在“小、散、乱、重”的现象。目前，我国现行的财政支农支出实行分块管理、多部门、多渠道管理造成了事权不明、职能交叉，缺乏总体规划和统筹协调，难以形成合力，政策效果不明显。二是资金的投放与跟踪管理不配套。投入多、跟踪管理少、使用效益低下。三是资金的投放形式较单一。现行的各项支农扶持政策中，各种补贴多以“一折通”的形式把现金直接发放到农户手中，没有从开发农民思路、拓宽农村发展方面加以引导，新科技推广应用少、社会效果差。四是由于支农资金来源和性质多不相同，同一性质的专项资金可分为不同大类，同一类别的专项资金又可分为不同的项目。不同性质的专项资金管理办法不相同，即使性质相同的专项资金项目也不同，经费使用在细节上也有区别。由于拨入的项目较多，不同项目的管理办法和使用细则又不统一，增加了管理难度。

1.2 预算编制不规范、细化不够，编制与执行相脱节

在预算编制上，缺少对经济运行状况进行科学预测，支农资金分配缺乏合理的标准和依据，没有实行真正意义上的“零基预算”，基数加增长的办法仍在沿用，甚至实行“切块预算”，主观随意性较大。

编制项目预算的作用是为了合理安排和有效控制使用财政专项资金。但在实际工作中，预算的编制与执行相脱节的现象普遍存在。如地方配套资金不足或不配套，导致财政收支失实；项目无论能否被批准，前期费用都已在日常工作经费中列支，挤占了日常工作经费；在基本建设资金使用上，超预算现象时有发生。各种预算与执行相脱节的现象，违背了预算编制的初衷，极大地削弱了预算编制的作用。

1.3 项目论证不充分，安排不合理，缺乏必要的绩效评价

一是部分基层项目单位在项目申报上，跑步（部）前（钱）进，重争取，轻论证，主观随意性强。二是有些基建项目可行性论证流于形式，设计与实际出入较大，容易出现项目建设内容变更较大，甚至根本无法完成的情况，这样既浪费了国家资金，投资效果又差。三是由于在支农资金的使用上，缺乏必要的绩效评价，造成资金使用随意扩大，资产购置重复，利用效率不高，浪费严重。

1.4 支农资金的使用、核算和管理不规范

一是项目资金到位不及时，地方配套不足。因农业项目实施受时间限制，只能采取先干后拨的方式进行，无经费不开工或勉强开工，影响了项目进度。二是挤占、挪用支农资金。因地方财力不足，挤占挪用支农资金用于弥补人员经费和日常工作经费的现象普遍存在；有的项目在计划下达时，只下达项目资金，不下达必要的前期工作经费，这样势必造成挤占；部分单位对已完工项目，不及时办理竣工决算，违规使用结余资金，造成挤占挪用。三是县级财政资金报账制尚需完善。县级会计核算中心审核报账票据时，只能从表面上进行合法合规性审核，无法对资金使用的真实性进行查证，造成了专项资金使用与管理相脱节。四是农业基建项目执行程序不太规范。项目单位不严格执行“四制”规定，违规进行招投标和政府采购；擅自变更项目建设内容；会计科目设置不准确，账簿设置不规范；竣工财务决算、审计和验收不及时；项目竣工后不及时进行资产移交等。五是会计基础工作薄弱，财务支出不规范。部分基层单位财务人员经常变动，如有的一身多职，有的不具有相应岗位资格，对财政支农政策和资金管理办法不熟悉，尤其是对农业基本建设项目相关政策和财务管理制度不了解或知之甚少，不少财务人员对农业基建项目不按《国有建设单位会计制度》的规定设置和使用会计科目，会计基础工作不规范，导致支农资金管理严重缺位；有些单位为突击花钱，用采购、“以拨代支”、虚列支出等方式减少资金结余；有的将专项资金拨到非项目单位；虚假发票入账，大额支现，对项目形成的固定资产管理不善等。

2 加强财政支农资金管理的建议

2.1 完善项目制度建设，创新支农管理机制

一是完善制度建设。完善现有的各项支农资金、项目库及财务管理制度，从项目立项审批，资金拨付、使用与管理，以及事后监督等方面逐步建立科学合理、层次清晰、分工明确、全面覆盖的支农资金管理体系。二是合理科学地进行支农资金分配。采用公式法、因素法等科学方法进行资金分配，采取专家和社会中介机构评估、评审制度和项目公示制度，建立公开、公平、公正的财政支农资金分配机制，充分发挥财政支农资金“四两拨千斤”的作用。三是推进支农资金结构调整、加大资金整合力度。根据“三农”工作的客观实际，简化资金类别与分项的设置，整合资金办大事，以发挥拳头作用。同时，整合支农资金管理部门，变多头管理为单一管理，克服“小、散、乱”现象，便于支农资金的统筹安排、合理配置[1]。

2.2 规范、细化预算编制，加大预算监管力度

一是在预算编制时，要对以往支农资金使用情况加以分析，合理确定同类用款单位或同类项目的支出标准，将其作为编制预算的参考，合理反映项目资金的最终用途和结构，摒弃对项目资金按“基数加增长”或“切块预算”的不良做法，实行真正意义上的零基预算。二是项目单位要对支农资金实行项目库管理，细化预算，使预算支出明细到每一个项目和每项支出的每一款，增加预算的透明度。三是农业主管部门既要细化部门预算、科学编制项目计划，又要严格按财政批复预算内容执行，加强项目资金监管。财政部门应加强对支农资金的管理，硬化预算约束，强化部门预算，及时进行追踪问效管理[2]。2.3 创新财政支农资金管理方式，实行绩效评价

创新财政支农资金管理方式。一是进一步完善县级财政资金报账制。县级财政部门要确定专人全程参与项目管理，严格审核报账单据和相关项目材料，积极采用国库集中支付和政府集中采购等方式，根据项目计划、施工合同、验收确认等手续，直接将资金支付各项目施工单位和个人。二是合理调整支农资金支出方式。改变过去向农民直接发放现金的单一模式，积极探索新的补贴形式，如变直接发放现金为向农民提供无息信用贷款，引导农民发展适合当地的优势产业；利用科技扶贫，引导农民应用新技术等。

对支农资金实行绩效评价管理，可以进一步促进支农资金的规范化管理，有利于减少或杜绝项目重争取轻管理的不良行为；有利于提高预算编制的科学性、合理性；有利于优化资金结构、规范会计核算、强化监督管理。建议财政、审计等部门应改变监督检查方法，由过去合规审计转向注重效益审计，开展支农支出效果评价，有利于管理和监督[2-3]。

2.4 加强人员队伍建设，不断提升项目单位“一把手”的财务管理能力

一是大力开展对财务人员及相关业务人员法律知识和业务技能培训，提高依法理财、科学理财的水平[3]。二是对项目单位“一把手”进行会计、法律和支农资金财务管理等知识的培训，提高他们的财务管理水平。危朝安副部长在农业部2010年财务工作会议上指出：做好财务工作的责任在“一把手”；规范财务管理的关键靠“一把手。只有不断提升项目单位“一把手”的财务管理能力，才能更好地做到依法理财[3]。三是大力开展职业道德教育，不断提高公正理财、廉洁理财、民主理财，不断提高支农人员的责任心、使命感和服务意识。

2.5 建立财政支农资金运行监督体系

一是对财政支农资金的使用要坚持公开、透明的原则，推行财务公开，实行“阳光财政”。凡是使用财政性资金的项目，都要向社会公布、公开招标竞标、规范程序、避免预算执行的随意性。二是建立严格的、可操作的支农资金监督检查制度。对支农资金的使用与管理，项目单位要建立健全内控制度，经常进行自查或内部审计，做到专款专用。财政审计部门要定期开展财政支农资金专项检查，