城市管理综合执法的问题与建议(1)

第４卷第５期２００６年１０月Ｏｃｔ．４，Ｎｏ．５Ａｕｇ．，２００６中共南昌市委党校学报ＪｏｕｒｎａｌｏｆｔｈｅＰａｒｔｙＳｃｈｏｏｌｏｆＮａｎｃｈａｎｇＣＰＣＣｏｍｍｉｔｔｅｅ［收稿日期］２００６－０９－２７［作者简介］周剑英（１９５８—），女，江西南昌人，江西公安专科学校副研究员，主要从事法学研究。

由试点到普及，城市管理综合执法近几年在全国发展迅速。

城市管理包括市容环卫、园林绿化、工商管理、城市规划、公安交通、环境保护……涉及范围相当广泛。

我国现行城市管理体制部门林立，各管一摊，而许多执法问题常常牵涉几个执法部门。

综合执法则把多个部门的职能集中到了一个行政机关，避免了实践中存在的多头执法、职责交叉、重复处罚、重复扰民等问题，但有些问题仍然需要加以改进。

一、城市管理综合执法中存在的问题１、执法手段、强制措施不足，执法阻力重重。

城市管理综合执法触及城市的边边角角，“城管”执法手段比较单一，力量相对薄弱，实践中的许多问题得不到解决。

看似一些鸡毛蒜皮的小事，看似强弱分明的两方势力，但执行起来却阻力重重。

在建筑物上乱涂乱画、流动摊贩堵塞交通，今天抓了罚了，明天还会有，就像与执法机关工作人员捉迷藏。

许多顽症很难得到根治。

另外，相对人不执行、“抗法”现象屡见不鲜，甚至“暴力抗法”造成执法人员身体伤害的事例也时有发生。

城市管理行政综合执法具有法律制裁的强制性，当然不能像某些授益行政一样，都能得到相对人的积极响应。

与之配套的强制调查权、行政强制措施、强制执行权是必不可少的。

然而，城市综合执法机关却没有这样的权力。

法院对于城管这样涉及小标的案件一般不会受理强制执行。

执法人员对拒不履行行政处罚的行为，既不能像公安机关一样可以对相对人采取拘留等强制措施，也不能行使法院那样的对抗法者实行强制执行。

常常是束手无策，导致许多违法行为屡禁不止。

当事人和执法者搞游击战，或者直面冲突。

２、粗暴执法，执法程序虚置，恶化了执法环境。

一方面，执法人员抱怨执法难、执法难以落到实处；另一方面，老百姓也对一些执法者粗暴执法、违反程序执法叫苦不迭。

虽然各地对执法程序都有相关规定，然而，在行政执法过程中，尤其是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况并没有遵守法定程序。

例如，在一些行政处罚案件中，一些执法人员不亮证执法；扣押物品不开清单，撕一张罚款单了事，或罚款不给收据、打白条代替，没有填写预定格式的行政处罚决定书；扣证扣照不告知当事人享有申请听证的权利；先裁决后询问，先处罚后取证；听证会不规范，等等，导致执法程序成为一纸空文，相对人的权利自然也就无从保证。

同时，各地“市容城管”存在多头执法、重复执法甚至野蛮执法、“乱罚款”、“滥罚款”等不文明现象，使“市容城管”成为社会舆论经常批评和谴责的对象。

我们相信，大部分执城市管理综合执法的问题与建议周剑英（江西公安专科学校，江西南昌３３００４３）［摘要］城市管理综合执法是近年来兴起的一种新的发展方式，综合执法机关集多种处罚权于一身，解决了实践手段、执法环境、监督机制等方面的一些问题，同时又不断出现一些弊端，与当前中央倡导的构建“和谐社会”的精神相悖。

严格执法，优化执法环境，健全监督体制，仍然要加大改革的力度。

［关键词］城市管理综合执法；执法手段；执法环境；执法程序［中图分类号］Ｄ９２２．１１［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－４４４５（２００６）１０－００２６－０３【民主・法制】２６法人员素质是好的，但也不可否认个别执法者存在那种“官本位”思想，自认为高人一等，于是就滋生出滥执法、执法腐败，使执法者丧失了市民的信任。

如何重构城市管理执法主体与对象的关系，是一个值得重视的问题。

３、监督体制不健全。

“一切有权力的人都容易滥用职权，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。

［１］行政权的主动性特点，在有些情况下，会跨越法规的边界侵害到相对人的利益。

同时，现代行政更具服务的特性，行政机关的不作为同样也会使公众权益受到影响，而在监督方面恰恰存在诸多纰漏。

实践中，原行政职能部门与综合执法机关职责的划分很难把握，因此，大部分城市都有相关行政管理部门与综合执法部门报请各自上级监督的规定，如《长沙市长沙管理综合执法试行办法》中的第５９、６０条。

［２］然而，如果综合执法机关和相关职能部门相互推脱，往往也会使此规定流于形式，尤其是面对一些涉及公共利益的违法行为，如在环城河附近擅自摆摊设点，影响城市环境、污染水源的情况，如果环卫部门和城管部门都置之不理的话，损害的仍然是公众利益，而大家又找不到一个正当的途径去救济，法律在这里出现了空档。

城市管理综合执法往往涉及的是一些小数额的罚款。

考虑到诉讼成本，相对人很少因几十元钱揪住不放，把执法人员告上法庭。

加之目前各地尤其是一些人口密集的城市，往往一个区设一个基层法院，基层法院的案件繁多，对于综合执法这样的小案件往往应接不暇，提不起重视，没有好的范例，使公众望众多“前车之鉴”而止步于法院大门之外。

二、城市管理综合执法的改革建议秉承中央倡导的“构建和谐社会”这一精神，充分考虑综合执法处于城市这一特定的执法环境的背景，在法律上我们提出以下改革措施：１、鼓励公民监督，加大执法力度，赋予综合执法机关与处罚权配套的权力。

鉴于现代城市管理面临的执法难、执法依据繁杂，以及黑车、小广告等城市管理顽症，湖南大学教授郭道晖提出：打造法制城管、科技城管、人文城管之外，还要加入“公众城管”的重要概念。

［３］公众“城管”的表现之一就是要充分利用市民的力量，加大对违法“城管”行为的监督，不断探索执法手段。

如建立群众举报监督机制，从对违法人的罚款中，按一定比例奖励举报人。

为了防止违法人知情不报，可以规定凡此种情况，违法人可以凭证据免除责任，据此避免举报人和违法者走入“囚徒困境”。

同时，这种举报监督机制一方面可以使违法者成为“过街老鼠”，另一方面也可以培养公众的取证意识。

加大执法力度，是应对违法行为屡禁不止的一种行之有效的办法。

香港对随地吐痰、乱抛垃圾、非法张贴、家犬粪便污染街道四项，可以判拘役高至６个月。

内地至多是几十到几百元的罚款，如此不能给相对人造成什么影响，起不到教育的效果。

古云“乱世用重典”，如果能“乱市用重罚”，也不失为一项好办法。

鉴于国务院把限制人身自由的处罚权作了法律保留，各市可以结合本地情况，从其他方面加大处罚的力度。

行政强制措施是行政机关调查案情、保全证据、保护公共利益和公民人身、财产权的强有力手段，很多行政机关需要有运用行政强制措施的权力，否则将无法履行其法定职责。

［４］对于行政强制执行的规定，大陆法系国家强调行政行为的执行力，因而其设置了以行政机关为主要行政强制主体的行政强制制度。

如在法国和日本都有以行政刑罚确保行政法中义务履行的制度设置。

［５］英美法系则给予法院更多的信赖，因而其行政强制主体这一角色主要由法院来承担。

我国虽属于大陆法系，然而在行政强制执行的制度设置上，却与大陆法系行政法有着根本不同。

中国的行政强制执行是以法院为主，以行政机关为辅。

由于在目前体制下，行政机关并不拥有强制执行权，凡是法律规定未授权行政机关自行强制的，则该行政机关不得行使强制执行权，需要向人民法院申请强制执行，体现了法律保留原则在行政强制制度的运用。

在城市管理综合执法领域，由于行政制度强制执行权的缺失，许多的行政权无法落到实处，一些暴力抗法、拒不执行的情况得不到有效控制，导致行政权疲软。

赋予综合执法机关行政强制执行权可以使行政机关摆脱此种尴尬，目前《行政强制法》正在紧锣密鼓地制定，希望能够在这方面作出明确规定。

２、提高执法人员素质，严格依照程序执法，创建良好的执法环境。

多年的实践证明，行政程序有利于充分调动行政相对人参与国家管理、参与行政行为的积极性，避免传统法治“以权力制约权力”的局限。

［６］城市管理综合执法机关较之其他行政机关有更多的机会与群众接触，执法人员的一举一动群众都看在眼里，所以，执法人员的乱执法行为，只求结果，不按程序，影响的不仅仅是相对人的利益，更失去了广大群众的２７信任。

不能使相对人信服是一大原因。

执法人员素质有待提高是许多城市综合执法机关普遍存在的一个问题。

执法人员是法律的最终实施者，要做到依法办事首先必须对法律有一个透彻的了解，所以对执法人员的培训应当坚持不懈，这是保证在有了“良法”的基础上不使其在实践中扭曲的首道关口。

定期培训、学习先进吸取经验、树榜样树标兵、奖励机制等，都是提升素质的办法。

从经济学观点看，慎重“事前程序”，一次性作出正确决定，严格依照程序执法，是提高行政效率节省事后诉讼成本的有效途径。

３、完善城市管理综合执法的监督机制。

一是建立群众对城市管理综合执法机关不作为的监督机制。

应当实行城市管理综合执法公开制，执法的内容、程序、结果都必须公开，增强执法透明度。

建立便于自然人、法人和其他组织监督的制度，让执法暴露于公众的阳光之下。

如行政机关建立内部纠错制度，鼓励群众对“城管”执法的监督，并对外公布处理结果，重建公众对城市管理执法机关的信任。

尤其对于一些涉及公共利益的行政不作为，应该建立群众的监督机制。

赋予公众对于损害公共利益的行为，城市管理部门不予管理时，向同级政府申请对“城管”部门办理的权利，以此形成对城市管理部门的社会监督。

在司法上，要尽快把公益诉讼纳入行政诉讼的受案范围，在这方面主要期待于《行政诉讼法》的修订，学术界对这一问题也呼吁良久，希望法律在这方面不再沉默。

二是设立行政诉讼调解制度。

城市管理综合执法中发生的大多是标的比较小，或者对相对人影响不是很大的纠纷，设立行政诉讼调解制度是一个既能解决实际问题又能使诉讼当事人省时省钱的捷径。

长期以来我国受“公权不可处分”理论的影响一直坚守行政案件不使用调解的原则。

然而，我们认可行政机关在行政执法过程中可以“自由裁量”，为何在行政诉讼中却不能？现实中行政案件一直高居不下的撤诉率，其实就是行政机关与原告进行了“案外和解”后由原告撤诉，与其让“案外和解”这种变相的调解成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范。

西谚云：“差一点的和解也胜过完美的诉讼”，这一点在城市管理的纠纷诉讼中显得尤为突出。

作为城市管理机关，如果为一些诸如多罚几十、少收几百的小事而深陷公堂，影响的不仅仅是行政的效率问题，更是对公权的浪费。

对于相对人而言，他们大多也都是一些经济实力不强的弱势群体，很少会像“秋菊打官司”一样，只为讨个说法出口气，他们更希望得到诉讼效益，减少诉讼成本。

那种旷日持久的对峙公堂、久拖不决的出庭退庭，再加上摆在当事人面前的巨额诉讼费用，只能使原告被告两败俱伤。

引进行政诉讼的调解制度，节省行政机关的时间成本，提高工作效率，既保障了当事人的权益在法院久拖不办，更重要的是可使传统上的管理人和被管理人坐在一起，有了更多的沟通和交流，真正实现了城市管理综合执法中的“多赢”，也顺应了当前“以人为本，构建和谐社会”的大趋势。