第五章 公共组织的战略管理(公共管理学-天津大学 王世彤)

（2）战略计划 ◆展现愿景和确定宗旨，陈述任务。 ◆确认重要的环境变化趋势。 ◆决定公共组织所要强调的主要价值概念。 ◆界定议题的领域。 ◆设定基本的和明确的策略方向。 ◆选择恰当的策略。 ◆制定实现策略的行动议程。
（3）战略实施 ◆明确实际目标与进展的评价指标。 ◆进行有效的资源配置。 ◆建立或改革组织结构，使之与战略相匹配。 ◆建立有效的信息系统和沟通渠道。 ◆建立内部的和外部的协调机制。 ◆推动组织实现战略所需要的变革，克服变革阻力。 ◆进行社会和公共组织的营销，有效利用外部资源，促进战略实施。 （4）战略评估 ◆检查战略赖以存在的基础。 ◆衡量战略实施的绩效。 ◆战略的修正与调整。 战略管理是一个行动与学习的过程，需要团队的高度协作和与 环境变化的适配。 不是少数专家或高层决策者的闭门造车。
5、负责——当行政人员或机构出现违法、失职、重大决策失误等情况 时必须有人对此承担责任。
6、廉洁——政府与下属行政机构要坦白公开，接受外界监督；同时要 求公共管理者不能利用权力谋求不正当利益。
第四节 公共组织战略管理的效果与问题
公共组织实施战略管理的时间较短，实践与理论研究相对贫乏， 还存在诸多不成熟和不完善的地方。尽管如此，其对公共组织的作 用已经得到公认。 公共组织战略管理的应用效果可以归纳为以下几点： 1、提供公共组织的战略性发展方向。 2、指导公共组织优化资源配置。 3、强化公共组织对环境变化的适应能力。 4、为公共组织及其成员设定了追求卓越的标准。 5、提供了对公共组织进行控制和绩效评估的基础。
第五章
公共组织的战略管理
战略管理的概念以前仅存在于工商企业管理之中，传统的行政管理 模式强调的是规范与执行，对于前瞻性和全局性的宏观决策则被认为是 政治家们的专利。行政机构之关注具体的执行过程，没有长期的、全局 的概念。 目前这种看法已经被淘汰，战略管理已经成为公共组织管理中越来 越重要的部分，其主要原因是： ★公共组织面对的社会环境越来越复杂多变，需要认清大趋势，从长期 的和全局的角度出发，适应形势的变化。 ★政府应该掌舵而非划船。 ★国际化竞争的压力，促使政府机构必须具有全球性的眼界。 ★公共利益本身的多元化和复杂性。 ★可持续发展问题的迫切性。
到70年代以后，企业制定战略计划的做法相对普及，实践中发现 企业的战略计划很少被成功实施，主要是战略决策在实践过程中不被 落实。于是到80年代开始，人们逐步改用战略管理的概念。即在战略 计划的基础上，不仅仅关注战略性决策，更关注战略决策的结果，关 注将战略计划转变为具体的行动方案，关注对实施的具体过程和具体 行动方案的评估与调整。这样从组织结构调整、管理信息系统、组织 文化建设、管理制度改革、产品开发与技术创新等诸方面全面配合战 略决策的实现。 到目前为止，企业战略管理的过程与方法有多种流派，各有侧重。 但主要部分是一致或相似的。后面将有专门的战略管理课程重点讲授 这部分内容。 战略管理在企业经营中所取得的成功是显而易见的，越来越多的 人们把企业经营的成功与失败归结为战略管理的正确与错误。现在的 环境使公共组织经常面对与企业相似的问题，公共组织的战略管理问 题引起大家的重视。事实上，公共组织的战略管理主要是从工商企业 战略管理的概念和技术方法中借鉴而来。
1、关注长期发展趋势。 2、将愿景、宗旨与目标整合成一贯连续的体系。 3、战略管理与规划不是自我执行。 4、强调外部观点，随时适应环境，要预见和主动影响环境的变化过 程。
第三节 公共组织的战略管理过程
公共组织的战略管理分为若干阶段或步骤，各个学者对此的认 识并不一致，但是其包含的主要内容大致相似。 （1）环境分析 一般环境与具体环境 环境扫描 SWOT分析
组织运作程序： 目 标 公共组织---长期和短期目标不断变化、复杂、相互冲突和难以界定。 最关注公平。 企业组织---清楚稳定和大家认同的目标。最关注效率。 权力限制 公共组织---政府控制下的内部机构管理。公共利益带来的限制。 企业组织---基本不受外界影响的内部机构管理。所有权带来的限制。 绩效要求 公共组织---模糊并处于不断变化中，随任命的变化而变化。鼓励无 所事事。 企业组织---清楚，长期稳定不变。使人感到压力与紧迫。 激 励 公共组织---稳定的工作、赞赏与表扬、担负更大的责任和担任更重 要的职务。 企业组织---物质报酬。
企业的责任关系较为简单明确，容易落实到位。但是也存在问题。 如：经营者忽视所有者的利益；股票价格和信用评估并不能准确测量 经营业绩；常常追求利润以外的其它目标；侵害员工或消费者利益等。
公共组织与企业相比责任机制更难明确和落实，这是有以下原因 造成的： 1、公共组织的目标与组织自身利益相脱离。 2、公共组织的委托人并不总是追求利润最大化。 3、公共组织没有流通股票，不存在股票市场的控制。 4、不存在破产压力，也就不存在追求财务业绩的压力。 5、公共组织负有更大的政治责任。 6、公共组织的绩效更难以衡量与考核。
交易过程方面： 强制力 公共组织---社会成员必须资助和消费公共组织的服务。 企业组织---消费者有极大的选择权，自愿消费和依服务情况付费。 影响范围 公共组织---具有较大的社会影响和大范围的关注。 企业组织---具有较小的社会影响和小范围的关注。 公众监督 公共组织---不能将计划保密或暗地里制定计划。 企业组织---可以隐蔽的制定计划并将计划保密。 所有权 公共组织---公众可以以所有者的身份向公共组织的活动及其执行者 提出期望和要求。全社会中无所不在的利益相关者。 企业组织---所有权属于股东，他们的利益可以用财务指标来测量。 只有股东是所有权的利益相关者。
1、回应——快速了解民众的需求，迅速反应，解决问题，采取具有前 瞻性的主动行为。
2、弹性——不可忽视与政策目标有关的团体、地方性的或情景的差异， 充分考虑不同因素，不可死板的解决问题。
3、胜任能力——行政行为有效率和效能，必须考虑客观条件与后果， 不能草率和不计后果。某种意义上讲，无能是最严重的腐败。 4、正当法律程序——必须依法而治，未经正当法律程序，不能剥夺任 何人的生命、自由与财产。严厉制止滥用行政权力的行为。
第一节 工商企业的战略管理
“战略”的概念来源于军事，与“战术”一次相对应，指战争目标层 次的分析决策，是战争谋略之意。 在企业管理中，关于战略的理论提出于50年代，兴起于60年代，完善 成熟于80年代。目前已经成为企业管理的核心内容之一。 在60年代，战略管理的主要形式就是战略计划，是从企业的长期计划 发展而来。 主要内容包括： 1、企业的宗旨与任务 2、企业的内部条件与外部环境分析 3、确定企业某一时期内的目标 4、实现目标的方向性原则和行动策略
公共组织实施战略管理面临的特殊困难： 1、公共组织管理者进行决策时，必须与其他政府部门、立法和司法 机构、利益集团分享权力。 2、难以单纯从绩效出发，必须考虑政治影响和政治利益。
3、缺乏完整的自主性和对组织的控制力，使得执行和协调行动困难 重重。 4、公共组织战略决策的环境远比企业复杂的多。 正是由于上述这些困难的存在致使公共组织实行战略管理受到 诸多限制： 1、公共组织领导者任期的短期性使长期战略难以实施。 2、涉及公共战略的许多方面是由立法机构确定的。 3、社会公众和媒体的参与可能导致战略的核心被忽视。 4、公共管理领域决策的可行性分析格外费时费力。 5、公共组织受到严格的预算约束限制。 6、仍然受到公共组织旧有模式的限制。 7、实现战略的手段受到严格限制。
第二节 公共组织的战略管理
所有的组织都具有公共性的特征，但是公共组织还是与企业有 着诸多本质上的不同，讨论公共组织的战略管理首先要分清它们之 间的差异。下面是它们的主要不同点。 环境因素方面： 市 场 公共组织---市场由监督机构决定。提供同一服务的组织间相互合作。 资金来源依赖财政预算拨款。市场信号弱。 企业组织---人们的购买行为决定了市场。相近企业之间为提供某项 服务相互竞争。资金来源依赖服务收费。市场信号清晰。 制 约 公共组织---上级指令和行政义务限制了自主权和灵活性。 企业组织---自主权和灵活性只受到相关法律和内部决策层的限制。 政治影响 公共组织---需要设立缓冲部门以应对外部的政治影响和帮助谈判。 企业组织---政治影响对其是间接的。一般作为偶然事件处理。
第一节 公共管理的责任
责任机制将政府的行政部分与政治部分结合在一起，最终关系到 公众本身。从根本上说责任机制就是社会实现公众利益的制度。
一、企业的责任链
责任制最基本的含义是以其他人或团体名义行动的人要对其他人 或团体汇报并对他们承担责任。 在等级制关系中或在稳妥代理关系中必须建立一定的责任机制， 以确保被授权人的行为最终符合所有者的期望。 员工 —— 一般管理者 —— 企业经营者 —— 企业所有者 ——消费者 企业还具有其他责任机制： 1、企业的资本以股票的形式可转让，股票的价格波动是一种对企业绩 效的考核。 2、企业的投资和借贷必须受到经常性的监控。 3、企业面临着被兼并或接管的威胁和随时可能发生的债务危机。 4、竞争者的存在，意味着消费者有更多的选择权。
所以政府治理模式的市场化改革通常是通过以下途径学习和利用企 业的责任机制： 部分政府职能交由企业化组织或半企业化组织经营。 政府职能部门内部实行企业责任机制。
二、公共组织的责任链
政府由公民建立，为公民服务，对公民负责。这是公共组织最基本 的责任。公民与政府或公共组织也可以看成是一种委托代理关系，公 民同意推举某人以公民的名义进行治理，他就必须满足公民的利益并 且为公民服务。 公务员——政务官——公民（公民代表——公民） 公民与政府之间的相互作用： 委托者——通过投票选举的过程最终产生政务官（选举产生政府）。 顾客——从政府机构中获得利益和服务。 被管制者——必须服从法律和政府管制。 参与者——有权力参与行政管理过程。 诉讼当事人——可以介入到对行政部门的诉讼之中。 碰撞者——可能与政府机构或公务员产生碰撞。
针对上述不同点，众多学者提出了一些相应的建议： ☻用相对长远稳定的理想愿景替ห้องสมุดไป่ตู้相对短期和多变的目标。 ☻通过对公共部门的运作模式的改革是其部分职能贴近市场。 ☻政府部门必须打破旧有的部门职责限制，强调全局观念。 ☻从更高层次上分析问题，短期利益让位于长期利益。 ☻重大问题的战略决策中提供基层组织成员和公众参与的机会与权利， 兼顾政治利益和经济利益。 ☻采用灵活的机制，关注结果，殊途同归。 同时针对公共管理的特点，波茨曼等人提出了战略管理的四原则：
第六章 公共管理的责任与伦理
公共管理始终紧密地与政治责任联系在一起，公务员的所有工作 有其无可回避的政治基础。 “作为一个公共管理者的效用来源于如下两个方面：其一是对政 治及政治过程的解读能力，其二是在一定政治氛围中管理公共计划的 能力。”
面向社会公众的公共管理者又始终具有确立不同于企业管理者的 职业伦理与道德的问题。 “谁来监督监督者？” 这是两千多年前罗马人提出的问题。 美国学者麦迪逊在美国建国时说过：“假如人类是天使，则不需 要政府。假如由天使治理人类，则有关控制政府的内部、外部的措施 统统没有必要。在有关建构一个人类治理人类的政府议题上，最大的 困难在于：首先必须使政府有能力管理被统治者；其次是让政府能够 控制自己。无疑，人民是控制政府的主要方式，但是历史的经验告诉 我们辅助性预防措施是必备的方法。”
但下述两点做不到，将产生行政机构的为所欲为，腐败和无能 : 行政机构必须依法行政。 对行政机构的每项行为必须由专人承担责任。 责任机制应该是一种交互式的安排，“统治者”与“被统治者” 之间相互调换部分权力，以保证任何一方的权力不被滥用。
三、公共管理中责任的性质、重要性及困难
公共管理中的责任实际上可分为两种： 选举产生的政府对于选民的政治责任。 政府委派的行政机构对于政府的管理责任。 民众对于政府公共管理的责任通常体现在对行政机构的要求上， 斯塔林认为，这些要求可以表述为责任的内涵：