关注民生加强城乡规划管理建设生态宜居城市

• 民惟邦本，本固邦宁。
——《尚书·五子之歌》
• 以人为本，本治则国固，本乱则国
危
——《管子·霸业》
• 政之所兴，在顺民心
——《左传·庄公三十三年》
• 忧民之忧者，民亦忧其忧 ——《孟子·梁惠王下》
• 民为贵，社稷次之，君为轻 ——《孟子·尽天下》
• 为君之道，必须先存百姓，若损百姓以奉其身， 犹割股以啖腹，腹饱而身毙。
关注民生 加强城乡规划管理 建设生态宜居城市
中国城市规划学会秘书长 《城市规划》杂志执行主编
教授级高级城市规划师
石楠
2007年11月15日
一、民生问题不容回避 二、良法关注民生 三、关注民生的良法
四、建设生态宜居城市
一、民生问题不容回避 二、良法关注民生 三、关注民生的良法
四、建设生态宜居城市
民生的核心在于以民为本
年度
面积（平方公里）
1986
264.44
1991
469.65
1996
928.74
19பைடு நூலகம்8
1121.25
2002
1576.11
2003
2181.16
2004
2420.22
据CAUPD
城市化进程任重道远
• 要实现2020年全面建设小康社会的目标，城市化率无疑是 一个非常重要的指标，如果说在2020年我们的城市化水平 还很低，达不到70％以上，也就谈不上全面建设小康社会； 如果还是8亿人居住在农村，那就不可能是全面小康社会。 按照70％的城市化率来建设，就意味着农村将有4、5亿人 口转移出来，如此庞大的人口是在未来10到20年中不断转 移出来的。可见，就业形势不但现在严峻，在未来十多年 都将相当严峻。而就业问题解决不好，民生问题也就受到 影响。
• 满足快速城镇化进程中政府对城乡人居环 境建设进行有效综合调控的法律体系
• 指导节约资源、保护环境、保护历史文化 和民族文化的城乡发展模式
立法的重大突破
• 突出了规划的公共政策属性 • 强调了城乡规划的综合协调地位和作用 • 确立了新的城乡规划体系 • 严格规划修改程序 • 完善规划许可制度 • 对行政权力的监督和制约 • 对规划编制单位的要求 • 突出了人大的监督作用 • 强化了法律责任 • 完善了法律授权，建立完善的城乡规划法律体系
把民生问题放在立法的核心
• 国家本位向社会本位的转化。
– 由强调对行政权力的维护转向制约行政权力 – 强化公众参与 – 强化部门参与 – 强化了监督机制。
• 从城市本位向城乡统筹的转变。 • 强调对于基本民生投入的重视。 • 落实法律责任，维护规划的严肃性。
一、民生问题不容回避 二、良法关注民生 三、关注民生的良法
四、建设生态宜居城市
（一）强调城乡规划是公共政策
• 城乡规划是政府的职能，共同遵守城乡规划是全社会的责 任。
• 第三条 城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。 城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。 县级以上地方人民政府……确定应当制定乡规划、村庄规 划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定 规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。 县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的 乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。
• 本土文化的问题：城市特色，历史文化保 护，文化识别与认同。
• 全球问题：气候变化，南北差异，城市可 持续发展与城市安全问题。
背景二：全球化
• 近百年（1906～2005年） 全球地表平均温度上升了 0.74℃，而1901～2000年 全球地表平均温度上升 0.6℃。
• 20世纪全球海平面上升约 0.17米；1961～2003年平 均上升速率约1.8毫米/年， 1993～2003年平均上升速 率约3.1毫米/年。
• 中央政治局会议上， 江泽民同志、胡锦涛同志等都发 表了重要意见，江泽民同志归纳了三条，第一要端正城 乡规划建设指导思想，第二要提高国民素质，特别是领 导干部的素质，第三是要加快制定和完善有关城市规划、 建设方面的法律和法规。胡锦涛同志对领导干部素质和 干部队伍建设提出明确要求，特别要加强城市市长、主 管副市长的培训工作。
“扎篱笆” • “红头文件”明目张胆地强
买强卖 • 随意干涉民事关系 • 上级文件出政策，下级文件
出对策 • 政府“红头文件”竟然没有
公章
《半月谈（内部版）2007年第10期
《城乡规划法》必须解决几个问题
• 确立适应政府职能转变和建设和谐社会需 要的城市规划基本属性
• 构建适应社会主义市场经济体制的城市规 划工作体系
民生为什么成了“问题”
• 越来越严重的腐败问题 加重了人民群众的心理 失衡和认同危机。人民 群众对不能当官并不一 定懊恼，很多人乐于只 管家事而不问政务，但 当他们得知当官的在为 政之中侵吞了公共财产， 这时候他们就感到了 “双重损失”。
民生真的成了问题
• 中央党校社会学教授吴忠民表示：中国在基本民 生方面的投入占GDP的比例在全世界排名倒数第 一，比非洲穷国还低，说不过去了。
– “真”是指法的内容的合规律性； – “善”是指法的价值的合目的性： – “美”是指法的形式的合科学性。
《城乡规划法》的立法进程
• 2000年4月，中国城市规划学会向建设部提出起草统一的 《城乡规划法》的报告
• 2001年建设部向国务院、中央政治局汇报城乡规划工作。 • 2002年国务院发出《国务院关于加强城乡规划监督管理的
背景一：快速城镇化
• 到2006年底，城镇化水平已达到43.9%。 • 按照“十一五”规划，2010年中国城镇化
率将达到47%。 • 全国有660个城市，城市的规模、空间结构
等都发生了重大变化。如果按城市非农业 人口计算，一些大城市人口实际上增加了3 至4倍。
苏州市近20 年发展轨迹
市域范围城乡建设面积统计分析
民生为什么成了“问题”
• 资源分配不公达到非常严重 的程度，尽管很多民生领域 的普遍水平确有很大提高， 但由于不公正的分配，使得 社会的差距甚至是“鸿沟” 日益拉大。如教育、医疗、 住房等。
民生为什么成了“问题”
• 人民群众对于改革开放以及 经济发展的期望受挫，使得 相当一部分民众产生了认同 危机和信任危机。出现所谓 “我给你带来了越来越多的 好处，你却越来越对我离心 离德”的现象。改革的进程 以及改革的结果使得很多人 的生活预期不确定，生活压 力加大，即使受过良好的高 等教育，依然会为未来的就 业前景感到担忧。
议审议通过《城乡规划法》，决定自明年1月1日起施行。
• 2002年1月，国务院领导听取了建设部的汇报，温家宝 同志在会上明确指出，当前城乡建设的问题不单是城市 规划问题，而且是经济建设的方向问题。现在有种倾向 是大搞城市建设，不顾可能，盲目超过财力建设。我觉 得不加制止的话，虽然建设确实发展了，但是经济基础、 城乡协调关系会受到更大的影响。同时提出当前为什么 屡禁不止，主要的原因是缺乏法律制约。朱镕基同志对 这个问题态度很明确，解决这个问题不单需要一个城乡 规划管理的文件，要向中央政治局汇报。
• 城乡二元治理结构。迄今为止依然非常稳 固，城乡居民无论在经济方面，还是在政 治权利方面，都存在着体制化的差别。
• 户籍制度。户籍制度是城乡二元治理结构 进一步制度化、法律化、稳固化的重要举 措。尽管有的地方已经开始探索一些改革 办法，但迄今这个制度还没有得到实质性 的改变。附着在户籍上的一系列社会制度 严重影响资源公平公正的分配。
通知 》（国发[2002]13号） • 建设部等九部委《关于贯彻落实〈国务院关于加强城乡规
划监督管理的通知〉的通知》（建规[2002]204号） • 2003年全国人大常委会将《城市规划法》修订工作列入当
年的立法计划。 • 2006年11月22日，国务院常务会议讨论通过《城乡规划
法草案》，决定提请全国人大常委会审议。 • 2007年10月28日，十届全国人大常务委员会第三十次会
四、建设生态宜居城市
立法必须将公共利益放在核心
• 良法必须保证法律的实体内容良，还要保证程序 内容良。
– 价值合理性是良法的核心要素,法律必须保障自由、平 等、体现公平和正义以及保护人权等。
– 程序正当性是良法的运行保障,良好的法律不但要求内 在价值善，也要求有善的程序和形式。
• 良法是指对社会发展起积极或推进作用的法，从 一定意义上说，也就是具有真、善、美之品格的 法。
• 全球大部分地区的积雪退 缩，特别是在春季和夏季； 近40年北半球积雪逐月退 缩（除11～12月外），在 1980s变化明显。
背景二：全球化
年平均气温序列与自然数列1，2， 3，…， 的相关系数。相关系数正负 表示增或减
据丁一汇
• 近50年中国大部分 地区呈增温趋势， 尤以北方增温最为 明显
• 西部、华南降水呈 增加趋势；华北、 东北大部降水呈减 少趋势
——《贞观政要·君道》
民生：人民的生计
• 在现代社会，民生与民主、民权相互倚重，而民 生之本，也由原来的生产、生活资料，上升为生 活形态、文化模式、市民精神等既有物质需求也 由精神特征的整体样态。
• 必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设， 着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大 公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义， 努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、 老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。
民众的民主与维权意识日益增强
背景四：制度转型
• 社会主义市场经济逐步完善 • 关注民生，建设服务型政府
地方政府红头文件九大怪vs农民工 十大愿望
• 部门争权，红头文件开道 • 揽权：发个文件给自己授权 • 市政府无权发的“罚款文件”
乡政府发了一摞 • 市政府发个文件，就开始伸
手收钱 • 用“红头文件”为本地市场
据陆学艺
城镇社会阶层结构
• 国家与社会管理者占3.3% • 经理人员占2.4% • 私营企业主占3.0% • 专业技术人员占10.2% • 办事人员占17.1% • 个体工商户占15.0% • 商业服务业人员占21.0% • 产业工人占20.9% • 无业失业半失业者占7.0%。
-30 -20 -10 0 10 20 30
• 目前约有4000万失地农民，今后10年还将有4000万。目 前每年有1300万人口进入城市，其中40%在大中城市， 60%在小城镇。
背景二：全球化
美国Rizzoli国际出版集团出版
中国印刷
背景二：全球化
• 经济技术全球化：在全球市场体系内配置 资源，对国际资源与市场的依赖性提高， 城市作为参与全球竞争的主要节点。
• 中央党校不久前发布的一份研究报告说，目前中 国反映收入分配差异的基尼系数为0.46，收入分 配相当不均。
• 2004年，占城镇居民20％的高收入群体获得了城 镇全部可支配收入的40％强，而占城镇居民80％ 的中低收入群体只获得了城镇全部可支配收入的 60％，收入分配严重地向高收入群体集中。
影响民生问题的制度障碍（一）
影响民生问题的制度障碍（二）
• 财政制度。我国远没有建立起真正意义上的公共 财政制度，现行国家财税体制使得不同层级或不 同部门的政府机构自利倾向严重，人民对于财政 并没有完全享有其应有的权利，政府及其官员掌 控财政的绝对权力得不到监督。
• 公共物品供给制度。向全社会提供基本的公共物 品被认为是政府义不容辞的责任，也是政府存在 的依据和理由。公共物品最为基本的要义就是它 的公共性，而公共性同时也包含了均等化或者同 一性的要求。但我国最基本的公共物品如基础教 育、环境、秩序和安全等尚未实现其真正意义上 的公共化。
• 全国主要河流径流 量除松花江外都呈 减少趋势，内陆湖 面积呈明显减少趋 势
• 近 50年，海平面上 升率达1.0-2.5mm/ 年
我们不仅要建设强大的国家，更重要的是要建设伟大的国家
背景二：全球化
背景三：社会转型
• 中国现阶段社会阶层状况
– 国家与社会管理阶层，占2.1% – 经理人员阶层，占1.6% – 私营企业主阶层，占1% – 技术人员阶层，占4.6% – 办事人员阶层，占7.2% – 个体工商户阶层，占7.1% – 商业服务人员阶层，占11.2% – 产业工人阶层，占21.7% – 农业劳动者阶层，占42.9% – 城乡失业者和半失业者阶层，占4.8%
民生、民声
• “民生指数2006”显 示，86%的公众认 同环境污染对现代 人的健康造成了很 大影响
• 42.6％的公众对本 地环境污染现状的 最普遍评价是比较 严重。
• 78.8％的公众建议 国家应当增加环保 投入。
倾听民声，关注民 生，是构建社会主 义和谐社会的重要 历史使命。
一、民生问题不容回避 二、良法关注民生 三、关注民生的良法